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Augmentation de la masse salariale des fonctionnaires : quelles pistes pour parvenir à la maîtriser

Dans un rapport présenté au Sénat mercredi 9 septembre, la Cour des comptes épingle la masse salariale de la fonction publique en hausse tout en formulant une série de propositions pour réduire les effectifs de fonctionnaires. Et certains secteurs sont particulièrement gourmands.

Dégraisser le mammouth

Publié le - Mis à jour le 25 Novembre 2015
Augmentation de la masse salariale des fonctionnaires : quelles pistes pour parvenir à la maîtriser

La Cour des comptes estime que la hausse de la masse salariale augmente trop en France.  Crédit Reuters

Atlantico : Dans un rapport présenté mercredi à la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes estime que la hausse de la masse salariale augmente trop en France. Est-ce le cas dans tous les secteurs de la fonction publique ?

Luc Rouban : Effectivement on raisonne toujours sur des chiffres moyens mais la réalité sociale de la fonction publique est fragmentée. Il faut analyser en détails les évolutions puisqu’elles sont relatives et que cette fonction publique se divise en 3 catégories : celle de l’Etat, la fonction territoriale et la troisième, l’hospitalière.

Globalement depuis la fin des années 90, les effectifs de la fonction publique de l’Etat ne cessent de décroître lentement mais sûrement alors que ceux de la fonction publique territoriale ont sensiblement augmentés et ceux de la fonction publique hospitalière sont plutôt restés stables. Dans l’ensemble des 3 fonctions publiques, celle de l’Etat correspond à 45% des effectifs, la territoriale s’élève à 34% et 21% pour l’hospitalière.

La croissance moyenne de la fonction publique est essentiellement due à la croissance de la fonction territoriale avec des évolutions constatées selon les types de collectivités, selon qu’il s’agisse des communes, des régions ou des départements et surtout au niveau des établissement public de coopération intercommunale (EPCI) où les chiffres se révèlent importants.

Mais cela dépend aussi des territoires. Ainsi, entre 2007 et 2012 les effectifs des EPCI ont augmenté de 10% en moyenne. En région Ile-de-France on observe des augmentations de 50% dans certaines communautés de communes. Il y a à la fois des transferts provenant des communes et en même temps un accroissement réel des recrutements par la volonté politique des élus locaux. 

Ces derniers ont parfois tendance à expliquer qu’ils ne sont pas responsables de cette situation, ce qui n’est pas toujours exact. Les statistiques ont 2 ans de retard. Les derniers chiffres de l’INSEE datent de 2013. Entre 2005 et 2010, il y a eu 287.000 postes en plus dans la fonction territoriale et sur ces 287.000 postes supplémentaires, 135.000 sont des transferts de l’Etat vers les collectivités locales. Il y a donc certes des transferts mais aussi une part non négligeable de création par les élus locaux. Entre 2012 et 2013, les chiffres les plus récents, en prenant en compte les temps partiels, la fonction publique de l’Etat s’est rétractée de 0,3% alors que la territoriale a augmenté de 1,4% (1,8% dans les communes et… 5% dans les organismes intercommunaux, les EPCI). Une petite augmentation aussi dans la fonction hospitalière est visible, à hauteur de 1,5%.

Entre 2007 et 2012 l’idée était de ne pas remplacer un départ sur 2 des départs à la retraite. En 2012 François Hollande abandonne cette idée et préfère opérer un relatif gel des effectifs avec des secteurs prioritaires néanmoins, qui au début du quinquennat ont été essentiellement constitués par l’éducation nationale et la recherche-enseignement supérieur. Aujourd’hui dans le cadre du budget 2016, il s’agit de l’éducation nationale, et les secteurs régaliens – défense, justice et intérieur – suite à la montée en force du terrorisme.

La décentralisation a été largement considérée en France comme le moyen de transférer les tâches d’exécution aux collectivités locales.

Les agents de catégorie C aujourd’hui représentent 33% des agents dans la fonction publique de l’Etat, et 75% dans les collectivités territoriales. La fonction publique de l’Etat devient un concentré d’experts pilotant des politiques publiques et au niveau territorial, les élus locaux vont s’occuper des services de proximité avec du personnel d’exécution. Je ne rentre pas dans la fonction publique hospitalière qui est particulièrement complexe, c’est un autre sujet, même s’il faut souligner le manque de personnel en particulier dans les services d’urgence. La question de la nature du recrutement se pose. Il y a une tendance malheureuse dans la fonction territoriale à multiplier les postes de cadres très politisés, avec des mécaniques purement politiques, partisane. On voit apparaître des experts sans réelle expertise, relevant souvent de contrat de droit privé, avec un clientélisme terrible… La transparence sur ces recrutements est indispensable car ces emplois finissent par coûter cher avec des dépenses de fonctionnement supplémentaires. Il faut passer du quantitatif au qualitatif.

Jean-Yves Archer : La Cour des comptes vient en effet de diffuser un important rapport relatif à la masse salariale dans le secteur public. Ce genre de documents relève presque du marronnier tant son contenu est hélas prévisible. Par-delà son degré de précision et sa qualité technique intrinsèque, ce rapport donne en effet le mal de mer au contribuable lambda.

Sans caricaturer les propos de la Cour, on y apprend en effet que le gel du point d'indice est contourné par le système des primes. On peut lire que le salaire minimum garanti aboutit à un net supérieur au SMIC. On a la confirmation que des hausses de traitements ont bien lieu peu avant le départ en retraite afin d'améliorer le niveau des pensions de tel ou tel agent. " La mobilité est inégale et rarement dans l'intérêt du service". La FPE (Fonction publique d'Etat) est globalement plus vertueuse que la FPT (territoriale) soumise au clientélisme. Etc.

Ce résumé – que nous allons étoffer par des citations précises du rapport – donne bien le mal de mer car on se demande qui pilote un tel ensemble qui coûte tout de même 121 milliards d'Euros (soit 40% du budget général de l'Etat) dont 81 pour les dépenses de personnels hors pensions.

En dynamique, l'affaire est mal engagée : " La masse salariale de l'Etat a donc été quasiment stabilisée de 2011 à 2013, puis elle est repartie à la hausse en 2014 du fait de la fin des économies liées à la baisse des effectifs. " (P. 1, synthèse).

L'accord sur l'amélioration des carrières qui est en cours d'homologation par les partenaires sociaux coûterait de 4 à 5 milliards d'Euros par an en 2020 selon la Cour qui écrit : " des mesures d'économies annoncées en contrepartie dont certaines sont encore imprécises et difficilement chiffrables seront en toute hypothèse insuffisantes pour compenser totalement ce coût ".

Autrement dit, le pilotage de la dépense publique est, sur ce sujet-clef de la masse salariale, un projet et un défi plus qu'une politique tangible. A meilleure preuve le titre choisi par la Cour en page 31, section B : " Une baisse des effectifs de l'Etat plus que compensée par une hausse des effectifs des opérateurs et des collectivités locales ".

Ce qui l'amène à une première conclusion chiffrée : (P. 39) : " Par rapport à la croissance tendancielle de sa masse salariale résultant de la politique mise en œuvre en 2013, l'Etat devra réaliser des économies de l'ordre de 500 millions d'Euros chacune des années 2016 et 2017 pour atteindre ses objectifs."

Or, ces lignes sont écrites sans intégrer les 12.000 créations de postes (4 000 non remplacements d'où un solde net de +8200) programmées en 2016 (renforcement de la politique sécuritaire, notamment).

" Instaurée en 2008, la GIPA (Garantie individuelle du pouvoir d'achat) est une indemnité qui permet de compenser la perte éventuelle de pouvoir d'achat liée à une augmentation de l'inflation plus rapide que celle du traitement indiciaire des agents. " (P. 76). Or, les primes et indemnités (qui sont effectivement allouées) ne font pas partie de la base de calcul de la GIPA. (P.108). Ce n'est plus kafkaïen, c'est tout simplement un accommodement avec la sincérité initiale d'un mécanisme qui se trouve ainsi gravement détourné.

Est-ce si compliqué de mettre un terme à cette anomalie ?

Un point est acquis : " La progression de la masse salariale de l'Etat qui résulte des mesures prises en 2013 (stabilisation des effectifs, gel du point et réduction des mesures catégorielles) est d'environ 700 millions d'Euros par an. " (P.8) Afin de respecter le cadrage approuvé par le Parlement, un plan annuel reconductible d'économies de 450 ME est requis.

A ce stade, aucune mesure tangible n'est venue documenter cette exigence juridique et financière.

Telle est la réalité. Ce qui n'empêche pas la Cour d'avoir procédé au chiffrage de la réduction des effectifs : " A titre d'exemple, une diminution du nombre d'agents de 10 000 engendre une économie pérenne d'environ 300 ME sur un an pour l'Etat ". (P. 87) La Cour ajoute que sur la période 2008-2012, " la RGPP a dégagé une économie brute moyenne de 840 ME par an, soit un total cumulé de 4,2MdE ".

Pour ma part, je reste convaincu que des efforts d'organisation, de " travail vectorisé " et non parcellisé, des efforts de rectitude de certains (lutte contre les abus ponctuels d'absentéisme par la réintroduction du jour de carence) et des efforts de gestion (voir infra) sont plus urgents que la stricte décrue des effectifs qui ne doit pas venir de coups de rabots plus ou moins aveugles mais de réflexions à la suédoise : pays qui a su s'interroger sur la structure de son service public et qui a su dès 1993 remplacer l'emploi à vie par un contrat d'emploi permanent similaire à celui qui existe dans le secteur privé.

Pour mémoire, en France on ne compte que 570 000 agents employés sous droit privé parmi les quelques 6 millions d'agents publics (source : Comptabilité nationale).

 
Commentaires

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  • Par tubixray - 11/09/2015 - 11:54 - Signaler un abus Un peu long l'article .....

    La gabegie se situe d'abord dans les collectivités territoriales, supprimons départements (rétablissement des régions d'origine) et communes pour commencer avec blocage des embauches sur 10 ans ... pour le prochain gouvernement de 2017 on dit chiche ? Relire "absolument débordée" de Zoé Shepard.

  • Par lafronde - 11/09/2015 - 12:23 - Signaler un abus Le piège du fonctionnariat.

    Tout d'abord il convient de faire une distinction essentielle entre les fonctionnaires actuels : lesquels sont indispensables pour le fonctionnement de l'Etat ? et pour ses instances décentralisées ? Pour l'école, la sortie du fonctionnariat permet la liberté des salaires, même chose pour l'hôpital. Or ce sont des métiers qualifiés qui trouveraient une juste rétribution sur un libre marché du travail. La compétence se paie. Quant au budget de la santé, une fois privatisé n'a plus lieux d'être limité, il devient un business comme un autre. N'est-il pas amoral pour un régime politique de limiter (par l'ONDAM ou les files d'attente) l'accès à la santé ? Or un particulier sera prêt à dépenser plus pour sa famille : que pour un quelconque ayant-droit (effet Laffer) La République vit sur le mythe égalitariste : sécu pour tous, école républicaine pour tous. La malédiction des communs entraine un gaspillage, et une désorganisation en dépit de la volonté des fonctionnaires consciencieux. Moralité on n'étatise pas, on ne fonctionnarise pas, on ne sur-réglemente pas un secteur sans le brider. C'est autant de richesse et d'emploi perdu pour la nation.

  • Par vangog - 11/09/2015 - 16:46 - Signaler un abus Typique des anciennes dictatures socialistes!

    "le gel du point d'indice est contourné par le système des primes", "L'accord sur l'amélioration des carrières qui est en cours d'homologation par les partenaires sociaux coûterait de 4 à 5 milliards d'Euros par an en 2020 selon la Cour", "hausse des effectifs des opérateurs et des collectivités locales en 2014 ". des hausses de traitements ont bien lieu, peu avant le départ en retraite afin d'améliorer le niveau des pensions de tel ou tel agent. ", " La mobilité est inégale et rarement dans l'intérêt du service"...en lisant cela, on a l'impression de se trouver au cœur de l'union soviétique, dans les années soixante-dix! Merci aux UMPS, pour ce système purement socialiste de privilèges accordés à la nomenklatura proche du pouvoir...

  • Par lexxis - 11/09/2015 - 18:03 - Signaler un abus UN REFERENDUM ET VITE !

    Il est inadmissible qu'une proportion importante de fonctionnaires n'effectue pas le temps de travail pour lequel ils sont payés. Cela s'appelle de la fraude et normalement avec une fraude d'une telle ampleur les comptes publics ne peuvent pas être certifiés en l'état. Par ailleurs, on s'aperçoit qu'une bonne partie de ces agents qui invoquent à tout bout de champ la supériorité de l'intérêt public sont tout simplement, souvent avec la complicité de leurs supérieurs, en détournement pur et simple de fonds publics. Pour ce qui concerne les collectivités locales, quand on admet l'empilement d'une dizaine de structures différentes et souvent largement redondantes, il ne faut pas s'étonner du coût d'une décentralisation qui a été le prétexte à tous les abus et dont les nouvelles régions ne présente qu'un abus de plus. Enfin, d'une manière plus générale, comment réformer une fonction publique qui, sournoisement mais sûrement, s'est rendue politiquement maîtresse de l'Etat qu'elle a fait pourtant serment de servir dignement loyalement? Le conflit d'intérêts est patent, mais qui s'en soucie donc? Et pour mettre fin à cet abus, ne nous leurrons pas, le référendum s'impose!

  • Par MONEO98 - 11/09/2015 - 19:08 - Signaler un abus et ça vous étonne?

    D'abord il faudrait préserver l'avenir et cela ne peut être fait qu'en gardant les fameux statuts que pour les entrants dans les services régaliens .Pour tous les autres ce sera sur la base d'un Contrat de travail CDI ou PAS selon la nature du travail à effectuer... Ne pourrait se faire que par referendum..c'est évident Ensuite cesser de recruter dans des ministère surpeuplés par rapport leurs "ayant droits" et à chaque départ soit supprimer le poste soit si absolument indispensable le trouver dans la fonction publique existante;même s'il faut vis à vis d'un "encore sous statut" lui accorder les avantages de son corps (ça ferait quand même un vrai départ) il faut responsabiliser les ministres et trop nombreux secrétaires d'Etat . et les rendre inaccessible à un poste d"élu ou ministériel pour l'avenir encas de dépassement des objectifs de performance de départ Aligner les conditions de calcul des retraites sur le privé....ces obligations 'appliqua t aussi aux collectivités locales ;Il faut donc faire un referendum même pas gagné d'avance d'ailleurs dans un pays ou l’inacceptable c'est chez le voisin

  • Par Vm - 12/09/2015 - 07:03 - Signaler un abus Collectivisme et étatisme

    Le seul moyen de tuer le monstre qu est devenu la fonction publique est d imposer à nous les fonctionnaires de démissionner de leur poste avant de se présenter à une élection qu elle qu elle soit, ce comme en Angleterre. Aujourd'hui hui nos édiles dont 90% sont issus de la fonction publique, de droite comme de gauche, n ont ni l idée ni l envie de scier la branche sur laquelle ils sont assis. Ils conservent leur poste et cumulent leur ancienneté même quand ils sont en disponibilité.

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Luc Rouban

Luc Rouban est directeur de recherches au CNRS et travaille au CEVIPOF depuis 1996 et à Sciences Po depuis 1987.

Il est l'auteur de La fonction publique en débat (Documentation française, 2014)

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Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer est économiste, spécialisé en Finances publiques. Il dirige le cabinet Archer, et a fondé le think tank économiques Archer 58 research.
 
Né en 1958, il est diplômé de Sciences-Po, de l'E.N.A, promotion de 1985, et est titulaire d'un doctorat en Economie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

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