SOS dépenses publiques : ce que l’étude de 40 ans de hausse non maîtrisée peut nous apprendre sur les gisements d’économies

Atlantico : Sur les quarante dernières années, la part des dépenses publiques dans le PIB a augmenté, passant de 40 % du PIB en 1974 à un seuil dépassant les 56 % depuis 2009. Quels événements et quelles politiques permettent d'expliquer une telle hausse ? Les hausses successives que l'on observe correspondent-elles à des contextes particuliers ?

Pierre-François Gouiffès : La hausse très conséquente des dépenses publiques depuis 1974 représente une augmentation annuelle moyenne de près de 1 % en plus de la croissance économique en volume. Mais cette hausse s’est effectuée de façon non linéaire, en lien avec la conjoncture économique. En particulier, chaque récession économique (1975, 1993, 2009) a eu pour conséquence une forte augmentation du ratio dépenses publiques/PIB. Comme les périodes de baisse du ratio sont plus rares et de moindre ampleur compte tenu du déploiement parallèle de politiques publiques consommatrices de crédit, les phases récessives ont chaque fois « cranté » la dépense publique à un niveau jusqu’alors inédit en temps de paix : 45% en 1975, plus de 50% en 1981-1982, 52-54 % en 1992-1993, dernier standard à 56-57 % du PIB avec la forte récession de 2009. En revanche, la France a été incapable de faire refluer de façon importante ses dépenses publiques dans des périodes de bonne conjoncture : fin des années 1980 et 1990, et dans une moindre mesure le milieu des années 2000.

Eric Verhaeghe : Quelques facteurs-clés expliquent ce phénomène. On peut les classer en trois grandes catégories. Première catégorie : les augmentations voulues par les Français eux-mêmes, comme la massification de l'Education Nationale. Il y a beaucoup plus d'enseignants dans le second degré et à l'université, parce que l'obligation scolaire dure plus longtemps et parce que le nombre d'étudiants dans l'enseignement supérieur a explosé. On pourrait dire la même chose sur la santé : le progrès de la médecine et le vieillissement de la population supposent ou induisent de plus en plus de soins. Tout cela a forcément un coût.

Deuxième catégorie : les dépenses du fait de la conjoncture économique. Quand la crise de 1975 lance le grand mouvement de développement du chômage et de la précarité, les dépenses sociales augmentent mécaniquement. Quand la crise de 2008 détruit plusieurs milliers de milliards de valeurs dans l'économie, l'Etat s'endette fortement pour colmater les brèches vaille-que-vaille.

Troisième catégorie: les dépenses dues à la mauvaise gestion de l'administration. Ce sont par exemple les doublons entre l'Etat et les collectivités, créés par la décentralisation de 1983, ce sont les gaspillages de postes dans la fonction publique, comme à l'Education Nationale, où des filières sont créées pour assurer des débouchés aux formations du supérieur, sans que les élèves n'y trouvent leur compte.

On observe une forte augmentation dans les prestations sociales ainsi qu'une stagnation des dépenses d'investissement. Quelle est l'origine de ces phénomènes ? Quels sont les facteurs d'évolution de la dépense publique en France ?

Pierre-François Gouiffès : Globalement tous les postes (éducation, santé, ordre public) ont augmenté, mais avec certaines progressions particulièrement spectaculaires. Si on regarde les dépenses par nature, trois postes ont fortement augmenté : les dépenses de fonctionnement (19 % du PIB) et notamment les rémunérations, les charges d’intérêt sur la dette qui étaient très faibles en 1974 (près de 3 % du PIB désormais), mais surtout les prestations et transferts sociaux (26 % du PIB, +11 points de PIB depuis 1974). Si on regarde les dépenses par destination, on constate que les quatre politiques publiques les plus consommatrices de crédits sont la protection sociale hors santé (24 % du PIB), la santé (8 %), les services publics généraux (7 %) et l’éducation (6 %). Mais c’est de très loin le système français de protection sociale qui a absorbé la plus grande partie de la hausse des dépenses, ce qui place d’ailleurs à la France au premier rang de l’OCDE quant à ses dépenses sociales rapportées à la richesse nationale.

Eric Verhaeghe : On rejoint ce qu'on se disait tout à l'heure. Les prestations sociales ont augmenté à la fois parce que les Français l'ont souhaité, et parce que la situation l'exige. Prenons l'exemple de la polémique sur la fermeture des hôpitaux de proximité. Ceux-ci, tout le monde le sait, sont dangereux pour les patients. Mais les Français qui font le choix de s'installer pour leur retraite dans un trou perdu ravitaillé par les corbeaux considèrent qu'ils doivent garder cet hôpital près de chez eux, avec un scanner coûteux, un bloc opératoire ruineux, etc. Tout cela plombe les comptes sociaux, parce qu'il existe une large fraction de l'opinion, voire une majorité, pour considérer que les dépenses sociales participent d'une politique d'aménagement du territoire.

Dans d'autres cas, c'est la situation qui l'exige. C'est le cas typique des dépenses de chômage. Si l'activité ralentit, si les entreprises changent leurs méthodes de production pour utiliser moins de main-d’œuvre, le chômage augmente, et l'indemnisation coûte plus cher. Concernant, l'investissement, je serais plus nuancé. Une grande part de l'investissement s'est faite sous d'autres formes: le recours aux collectivités, ou au partenariat public-privé.

Quels sont les secteurs qui ont le plus bénéficié de ces hausses de dépenses publiques ? Certaines administrations ont-elles su se montrer plus persuasives que d'autres ? Lesquelles ?

Pierre-François Gouiffès : La comptabilité nationale permet de distinguer les dépenses publiques en fonction des administrations qui en assurent le paiement : l’État et ses opérateurs, les collectivités locales et la Sécurité Sociale. La dynamique des dépenses s’est fortement concentrée sur les dépenses sociales et les dépenses locales, alors que les dépenses de l’État sont stables en proportion de la richesse nationale. L’État stricto sensu a cessé de concentrer la plus grande partie des dépenses publiques nationales et a été remplacé dans ce rôle par la Sécurité sociale.On ne peut toutefois pas imputer de façon simpliste la forte augmentation des dépenses publiques à une administration plutôt qu’à une autre. Il y a d’abord très souvent une distinction entre l’administration qui réglemente et qui prescrit une dépense publique (souvent l’État) et l’administration qui en assure le paiement et/ou la mise en œuvre. En outre, des changements substantiels de périmètre entre les différentes administrations publiques ont été opérés, notamment lors des lois de décentralisation de 1982 et 2003.

Eric Verhaeghe: Le sujet est moins celles qui ont augmenté, et que j'ai déjà évoquées : l'Education Nationale, la santé (sécurité sociale comprise), les retraites bien entendu, et les dépenses de solidarité qui vont autour. Quand le gouvernement crée l'allocation parent isolé, dans les années 1970, pour éviter que des mères célibataires ne viennent grossir les rangs du chômage, on peut considérer que ces dépenses font un tout. Le problème, ce sont les dépenses qui diminuent: pour aller vite, la Défense Nationale finance aujourd'hui notre modèle social en tapant méchamment dans les effectifs et les moyens. Les seules dépenses conservées à peu près intactes dans nos armées sont les dépenses d'équipement, parce qu'elles sont supposées faire vivre une filière d'emploi industriel. Dans la pratique, nous avons échangé notre crédibilité internationale contre la préservation d'un amortisseur social et politique. Pour ne pas brusquer les civils, on brutalise les militaires. Chacun appréciera.

De toutes les dépenses qui se sont accumulées au cours de ces années, lesquelles se sont révélées économiquement ou socialement justifiées ? Quelles ont été les dépenses publiques les plus créatrices de richesses, et celles qui ont au contraire généré de la dette ?

Eric Verhaeghe: Incontestablement, les dépenses d'éducation produisent de la prospérité. Elles sont indispensables au bon fonctionnement de notre système, car elles accompagnent l'évolution dans les processus de production. Par exemple, si on n'investit pas dans la formation d'ingénieurs informatiques, on est évidemment tout de suite distancé dans la concurrence internationale. Cela ne signifie pas pour autant que l'Education Nationale soit bien gérée et que toutes les dépenses y soient correctement activées. Mais, au global, l'effort d'éducation est un levier de prospérité. Par ailleurs, certaines dépenses participent de l'auto-procréation, comme la dette, qui s'entretient toute seule du fait des taux d'intérêt. Ces taux rémunèrent les épargnants qui ont acheté de la dette et les intermédiaires financiers qui font le lien entre les épargnants et l'Etat. Cette dépense-là est clairement une pénalité infligée à la croissance, car elle nourrit la rente et décourage le travail.

Pierre-François Gouiffès : Toute une série de dépenses publiques est indispensable au fonctionnement efficace et harmonieux de la société : maintien de la sécurité intérieure et extérieure, application du droit, bien-être sanitaire de la population… Il y a en outre les dépenses qui ont plus ou moins une nature d’investissement : éducation, enseignement supérieur, recherche, dépenses d’investissement. Pour aller au-delà de ces généralités, je pense qu’il faut introduire la notion d’efficacité ou d’efficience dans l’utilisation des dépenses publiques et ce de façon très détaillée.Toutes les dépenses génèrent de la dette puisque le pays est systématiquement en déficit depuis quarante ans, une situation d’ailleurs inédite dans l’OCDE. Mais on peut par exemple noter que la France connaît des déficits quasi systématiques de ses comptes sociaux depuis près de vingt ans, générant à eux seuls une dette sociale représentant 10 % du PIB, et qui a vocation à être portée par les générations futures alors même que les dépenses, principalement de santé et de retraites, sont engagées dès aujourd’hui.

Que peut-on en déduire sur les possibilités d'un "détricotage" rationnel des dépenses publiques "inefficaces" qui se sont accumulées depuis 40 ans ? Comment y parvenir ?

Pierre-François Gouiffès : Il faut d’abord avoir conscience que la baisse de la dépense publique est un exercice compliqué, car derrière chaque euro de dépense publique, il y a un bénéficiaire de cet euro, sous la forme d’une prestation sociale, d’une rémunération ou d’une commande publique. D’un autre côté, certains pays de l’OCDE ou de la zone euro ont connu des ajustements significatifs de leurs dépenses publiques dont nous pouvons pour partie nous inspirer : Suède et Canada dans les années 1990, Allemagne dans les années 2000, pays d’Europe du Sud sous troïka depuis 2009 suite à la crise de la zone euro. Tout cela s’est fait de façon plus ou moins ordonnée ou chaotique, mais toujours avec un point de départ où un consensus ou une majorité se dégagent pour faire l’ajustement, souvent avec un sentiment d’urgence.Si la France veut aller dans cette voie, elle peut certes regarder les exemples étrangers, mais devra les adapter à son génie propre.

Eric Verhaeghe: le problème ne se limite malheureusement pas aux 40 dernières années. Les puristes vous diront que Saint Louis y était déjà confronté, et que Louis XVI y a laissé sa tête. Dans la pratique, la question de la maîtrise des dépenses est véritablement traitée depuis 10 ans. L'invention de la LOLF en 2000 en est le signal. Le problème est qu'on a changé la réglementation sans changer les personnes. Je ne citerai pas de nom, mais enfin prenez la Voltaire : ces gens-là ont commencé leur carrière avec une dette équivalent à 20% du PIB, et ils sont toujours au pouvoir, trente ans après, avec une dette à près de 100% du PIB. L'erreur a consisté à ne pas donner un grand coup de balai, ou, en tout cas, à fortement responsabiliser les personnes. Aujourd'hui quand un directeur d'administration centrale rémunéré aux environs de 12.000 euros nets par mois ne parvient pas à tenir ses objectifs financiers, il est au pire nommé inspecteur général, où il conserve 90% de sa rémunération sans travailler ou presque. Souvent, il est promu. Ces règles du jeu-là nous ont évidemment menés à la catastrophe.