Mal logement : les raisons pour lesquelles les politiques publiques ne réglent rien

Atlantico : La Fondation Abbé Pierre publie ce vendredi son 18e rapport sur le mal-logement. Quelles sont aujourd’hui les réalités et les origines du mal-logement en France ? 

Nicolas Costes : Le "mal-logement" est une notion assez floue mais chacun perçoit à peu près bien à quoi elle fait référence; le "mal-logement" peut être perçu en référence à l'inconfort sanitaire du logement occupé ou plus généralement aux conditions de son occupation.

L'inconfort sanitaire a très nettement reculé en France ces 30 dernières années. En 1984, 16% des logements ne disposaient pas de l’ensemble des équipements sanitaires de base (eau courante, baignoire ou douche et WC intérieurs), contre 1,5% en 2006. En ne considérant que les logements occupés par les ménages les plus pauvres (1er quintile de revenu, soit les 20% de ménages les plus pauvres), 31,8% étaient considérés comme inconfortables d'un point de vue sanitaire en 1984, contre 3,8% en 2006. La progression des conditions sanitaires est donc très importante.

Aujourd’hui, le "mal-logement" provient essentiellement des conditions d'occupation du logement. La définition du surpeuplement n'est pas harmonisée mais il est généralement convenu qu'un ménage d’une personne est en sur-occupation lourde s’il occupe un logement d’une surface de 9 m² ou moins, et en situation de sur-occupation légère si la surface est comprise entre 10 et 16 m². Pour deux personnes, les seuils sont respectivement de 18 m² et 27 m². En 2010 en France, la sur-occupation lourde concernait 1% des ménages en moyenne. Les plus modestes sont les plus touchés par le phénomène; ainsi, 3,9% des ménages les plus pauvres étaient en situation de sur-occupation, soit près de 4 fois la moyenne nationale...

Le « mal-logement » n’est en réalité que la manifestation du phénomène plus profond qu’est le manque de logement dans certaines zones, et notamment l’Île-de-France et la région Paca. C’est bien le manque chronique de construction depuis près de 30 ans, particulièrement dans ces zones aujourd’hui très tendues, qui génère un « mal-logement » dans la mesure ou l’évolution des prix ne permet plus aux ménages (et notamment aux plus modestes) d’adapter leur logement à l’évolution de leurs besoins.

Ce phénomène est-il bien compris ? Les politiques ne font-ils pas preuve d'un certain aveuglement quant au véritable visage du mal-logement en France ?

L’article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbain datée de 2000 imposant à certaines communes de détenir au moins 20% (ce taux est passé à 25% en fin d’année dernière) de logements sociaux dans l’ensemble des résidences principales fut une tentative de réponse au mal-logement des ménages modestes. Elle devait permettre d’offrir davantage de logements à loyer modéré et donc permettre une meilleure adaptation des logements aux besoins.

Si globalement les communes se conforment à la loi, la production de logements est par nature longue et l’amélioration des conditions de logement des ménages en situation de sur-occupation, lente. Par ailleurs, les logements sociaux construits sont de moins en moins sociaux… Il existe en effet plusieurs catégories de logements sociaux auxquelles sont rattachées différentes modalités de financement. Or, le volume de logements très sociaux (PLAI) représente seulement 15% de l’ensemble des logements sociaux construits chaque année. Le logement accessible aux ménages les plus modestes est donc rare. Ce phénomène est d’autant plus inquiétant pour les conditions de vie de ces ménages qu’ils sont en concurrence avec une grande partie de la population ; en effet, 64% des ménages sont éligibles à un logement social (de type PLUS, 30% pour les PLAI) en France compte tenu des conditions de ressources fixées par les organismes HLM ! Une politique du logement social efficace appelle donc à mieux cibler les bénéficiaires des logements sociaux.

Que faut-il donc penser des objectifs de constructions de logements sociaux fixés aux communes ? Ils apparaissent nécessaires afin de mieux répartir le parc de logements sociaux sur le territoire et ainsi éviter d’accroître la ghettoïsation induite par la trop forte concentration de ce type de construction au sein de quelques communes. Cependant, plutôt que de fixer un objectif unique, il aurait été préférable de tenir compte des besoins locaux afin d’améliorer l’efficacité de cette politique publique. La construction de logements sociaux est subventionnée par l’Etat et très coûteuse. Il apparaît donc inefficace de dépenser de l’argent public pour y loger des ménages non modestes… De ce point de vue, il serait très efficace d’abaisser les plafonds de ressources afin que seuls les ménages modestes soient éligibles au parc social.

Mais parallèlement, il est indispensable de lever les freins à la construction de logements(non sociaux) afin que les ménages plus aisés puissent trouver un logement et ainsi libérer les logements sociaux qu’ils occupent indûment.

Contrôle des prix, réquisitions etc., les solutions avancées jusqu'à présent sont-elles réellement adaptées ?

L’objectif premier de la politique du logement doit consister à assurer à chaque ménage l’accès à un logement adapté à ses besoins, selon ses moyens. L’une des difficultés de la politique du logement provient du fait que le logement est un bien hybride ; il peut à la fois être perçu comme un bien qui procure un service aux ménages et comme un actif qui procure un rendement aux investisseurs.

Si l’Etat a un rôle majeur à jouer dans le financement de logements sociaux notamment, il doit également assurer les conditions du développement de l’offre privée de logements qui émanent d’investisseurs. De ce point de vue, la fiscalité associée au logement joue un rôle majeur en ce qu’elle peut inciter ou désinciter les investisseurs à financer la construction de logements. De même, les contraintes réglementaires comme l’encadrement des loyers, la législation encadrant les relations bailleur-locataire peuvent être perçues négativement par les propriétaires et investisseurs. Elles sont nécessaires pour éviter certains abus mais ne doivent pas relever du symbole politique au risque de produire les effets contraires à ceux recherchés. Nul ne pourra objecter qu’il faille mener une lutte contre les marchands de sommeil mais il existe sans doute des moyens plus appropriés et plus efficace que d’adopter une loi générale qui décourage bon nombre de propriétaires honnêtes d’investir dans la construction d’un logement pour le mettre en location.  

Les politiques s'interdisent-ils des méthodes, éventuellement tabous, qui pourraient être davantage efficaces ? Lesquelles en particulier ?

Au-delà des cas avérés de « mal-logement », il faut libérer l’offre globale de logement, c’est-à-dire permettre la construction de plus de logements, quels que soient leurs types (sociaux et non-sociaux). C’est la condition pour faire sauter tous les goulots d’étranglement que l’on trouve aujourd’hui à chaque maillon de la « chaîne du logement » (parc locatif social, parc locatif privé, marché de l’accession à la propriété) et qui ne permettent plus au ménage d’effectuer un parcours résidentiel ascendant le long de cette chaîne, faute de moyens ou d’offre disponible.

Il faut permettre à ceux qui en ont aujourd’hui les moyens de libérer leur logement social pour aller occuper un logement plus adapté à leurs besoins dans le parc privé. Mais pour cela, il faut s’assurer que ces ménages puissent trouver un logement dans ce parc privé et à un prix abordable…

Sur les marchés les plus tendus, la première des solutions à apporter est de mettre des terrains à disposition des promoteurs immobiliers afin qu’ils puissent construire davantage. Cela suppose que des terrains soient à vendre et/ou qu’ils deviennent constructibles. L’outil fiscal (taxe sur les plus-values notamment) peut là aussi être adapté pour lutter contre la rétention foncière à visée spéculative et accélérer la remise sur le marché de terrains inexploités, pourquoi pas par voie d’expropriation si la fiscalité ne suffisait pas... Cela peut paraître extrême, mais l’intérêt collectif doit primer sur l’intérêt individuel dès lors que le marché connaît des dysfonctionnements graves, comme c’est le cas actuellement dans les zones tendues. En plus d’inciter les propriétaires privés à céder leur terrain, il faut accélérer le processus de terrains publics.

De rares communes connaissent enfin une réelle pénurie de terrains constructibles. C’est notamment le cas de Paris. Les réponses à apporter pour résoudre les problèmes de logements sont plus complexes mais pas insurmontables. Il s’agit alors de densifier l’espace en autorisant des constructions plus hautes. Il n’est pas là question de faire de Paris un nouveau New-York mais simplement de desserrer les contraintes locales d’urbanisme qui empêchent souvent les architectes et promoteurs de construire davantage de logements sur un même terrain.

Les difficultés de logement ne sont pas nouvelles mais ses causes sont aujourd’hui bien identifiées. Le maître mot est « l’offre »… libérer une offre aujourd’hui atone pour satisfaire une demande dynamique et ainsi mécaniquement ralentir la hausse des prix voire la stopper. Le mal-logement n’est que la manifestation d’un dysfonctionnement plus profond du marché du logement sur une partie du territoire. Les solutions qui peuvent être apportées à court-terme aux situations d’urgence sanitaire ou sociale sont certes utiles et nécessaires, mais il ne faut pas s’en contenter ; Il est impératif d’agir structurellement sur les causes du déficit d’offre en agissant notamment sur la libération du foncier et la densification.

Propos recueillis par Théophile Sourdille