De l'Ukraine à l'Irak, les grands paradoxes de la diplomatie allemande

Atlantico : L'année 2014 a été l'occasion de voir les agissements de la diplomatie allemande en matière de gestion de crise internationale. Pour le cas de l'Irak, il a été surprenant de constater que Frank Walter Steinmeier n'a pas prolongé la politique étrangère entamée en 2005, qui consistait à apporter un soutien aux pays en proie au terrorisme, comme il l'avait fait en Somalie et en Afghanistan. Comment expliquer ce paradoxe de la politique étrangère allemande sur le dossier irakien ?

Michael Lambert : La situation en Irak est assez différente des autres pays en proie au "terrorisme". La lutte contre les groupes terroristes est à concevoir dans le cadre d’actions coordonnées avec d’autres pays : l’Allemagne ne pourrait pas agir seule dans tous ces pays qu’on pourrait juger comme lointains de sa zone d’influence. En ce sens, l’attitude allemande dépend essentiellement de la capacité d’action en parallèle des autres Etats comme la France, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis. Le désengagement est à concevoir comme une adaptation par rapport à la politique de ses partenaires.

Pour le cas de l’Irak, la situation est plus complexe en raison de la présence des Kurdes. Ces derniers sont nombreux en Turquie (avec plus de 40% des Kurdes qui s’y trouvent), et ce pays, qui ne reconnait pas l’existence des mouvements indépendantistes kurdes chez elle, entretient de très bonnes relations avec l’Allemagne. Armer les Kurdes d’Irak revient alors à potentiellement déstabiliser la Turquie car les indépendantistes pourraient par la suite bénéficier du soutien des kurdes d’Irak. Cependant, ne rien faire en Irak reviendrait à laisser les pays qui ont une frontière avec la Turquie sombrer dans une forme de guerre civile. L’Allemagne s’est donc décidée à intervenir en Irak auprès des Kurdes pour envoyer deux messages : le fait qu’elle porte attention à la minorité des Kurdes de Turquie qui vivent en Allemagne, et qu’elle est prête à s’impliquer au Moyen-Orient sans ses alliés. Ce dernier aspect est le plus novateur car il témoigne d’une prise de conscience de l’importance de l’Allemagne à l’échelle internationale dans un théâtre qui est d’ordinaire celui de la France et des Etats-Unis.

Il n’y a donc pas d’objection à se pencher sur la question irakienne d’un point de vue européen, notamment avec la question des Kurdes en Turquie et la sécurité aux frontières de l’Europe géographique, et à simplement suivre le mouvement des alliés en Afghanistan et en Somalie pour le terrorisme.

Jean-Thomas Lesueur : La ligne du gouvernement Merkel dans le dossier irakien a été jusqu’ici parfaitement orthodoxe avec la politique étrangère allemande depuis 1945 : pas d’intervention directe, prudence dans les enceintes internationales (UE, OTAN ou ONU), refus explicite de livrer des armes létales mais envoi d’aide humanitaire et de matériels divers. Ursula von der Leyen, ministre de la défense, a parlé le 14 août dernier de livraison de véhicules de transport, de détecteurs de mines, de gilets pare-balles, etc.

Au retour de Bagdad, Steinmeier s'est prononcé dimanche 17 août contre la création d'un Etat kurde indépendant. Assiste-t-on à une émancipation de la diplomatie allemande de sa traditionnelle tendance à ne pas intervenir dans la politique interne des pays ?

Jean-Thomas Lesueur : C’est plutôt l’inverse ! En refusant de se laisser emporter sur le terrain glissant de la question de la création d’un Etat kurde indépendant, Franck Walter Steinmeier respecte l’usage international, pas spécifiquement allemand, qui consiste à ne pas intervenir dans la politique intérieure de pays étrangers.

Je vous rappelle que la question kurde constitue un véritable chiffon rouge pour la Turquie. Toute la communauté internationale marche donc sur des œufs en aidant comme elle peut les Kurdes qui vont au charbon contre l’Etat islamique (EI) en cours de constitution en Irak, tout en s’efforçant de ne pas trop irriter Ankara. L’Allemagne est dans la même position délicate que ses partenaires. A quoi s’ajoute la forte immigration turque sur son sol qui l’incline à la prudence…

Michael Lambert : La question de la création d’un Etat kurde est très problématique pour la diplomatie allemande. Les Kurdes sont un peuple présent dans plusieurs pays, notamment le sud de la Turquie, où ils ne sont pas considérés comme une réalité sur le plan ethnique et culturel. Soutenir les Kurdes amène alors à cette double conséquence d’avoir à la fois un allié fiable en Irak, pour lutter contre les extrémistes, et de créer un nouvel Etat pouvant déstabiliser tout le Moyen-Orient dans les années à venir.

Si l’Allemagne arme ou finance les kurdes, il est fort probable que ces derniers demandent à pouvoir disposer de leur propre pays par la suite. En conséquence, il est possible, après la lutte en Irak, de voir les Kurdes se livrer à des combats en Turquie. Armer les kurdes revient alors à armer une population qui pourrait s’avérer perturbatrice de la stabilité au Moyen-Orient et à la fois nuire aux relations entre la Turquie et l’Allemagne tout en déstabilisant l’Union européenne en cas de guerre civile en Turquie. L’Allemagne avait tendance à se tenir à l’écart des problématiques internationales et à se cantonner aux actions européenne. Au plus, elle suivait l’avis des Français et des Britanniques. Aujourd’hui, on assiste à la renaissance d’une diplomatie allemande indépendance à l’échelle internationale et sans le support direct d’autres puissances comme les Etats-Unis et la France. Ce revirement témoigne à la fois d’une prise de conscience des diplomates allemands qu’il est nécessaire de s’affirmer à une plus grande échelle, et le souhait d’émancipation des partenaires européens assez inactif dans les autres crises, c’est le cas de la France. L’Allemagne se retrouve alors dans une position délicate où elle doit représenter les intérêts européens dans le monde, mais sans avoir le support ou du moins pouvoir suivre l’initiative des autres puissances militaires.

Pour ce qui concerne la création d’un Etat kurde indépendant, la problématique n’est clairement pas sa  création mais ses limites géographiques. Reconnaître un Etat kurde revient à stabiliser le Moyen-Orient et plus particulièrement l’Irak. Mais après cette stabilité acquise, il est possible que le nouvel Etat kurde exerce des pressions sur la Turquie car plus de 40% des Kurdes y résident. Stabiliser l’Irak pour ensuite engendrer une guerre civile en Turquie ne serait pas très pertinent. Qui plus est, parler d’un Etat kurde revient à directement nuire aux très bonnes  relations entre la Turquie et l’Allemagne. La Turquie se refuse catégoriquement à la réalité de l’indépendance kurde et l’Allemagne ne peut pas se prononcer pour sans affaiblir ses relations avec le Turquie. Un affaiblissement des relations diplomatiques entre l’Allemagne et la Turquie aurait également  pour conséquence de nuire à projet d’intégration de la Turquie en Union européenne. 

Dans le quotidien Sächsische Zeitung, Angela Merkel s'était déclarée contre la rupture du fil des négociations avec l'Ukraine, tout en dénonçant les multiples violations du droit international commises par Vladimir Poutine. En quoi, au vu d'une situation qui ne semble pas s'améliorer, cela pourrait-il révéler les limites de la diplomatie allemande, principalement portée par l'idée de "Soft power" ?

Jean-Thomas Lesueur : Sur ce dossier, l’Allemagne est évidemment gênée aux entournures. Elle est sur la ligne européenne qui ne reconnaît pas l’annexion pure et simple de la Crimée par Moscou. Mais en même temps, elle est dans une forte dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie. Au-delà des condamnations verbales et des sanctions déjà prises, que faire ? L’escalade militaire avec Moscou est évidemment très peu probable.

Mais les limites du soft power dont vous parlez, limites vite atteintes, ne touchent pas que l’Allemagne. Elles touchent tout autant l’Union européenne et ses autres pays membres. Berlin l’a peut-être davantage conceptualisé et en a fait sa doctrine mais, dans les faits, Londres ou Paris n’ont pas plus de poids. C’est toute l’Europe qui se désarme à la fois dans les casernes et dans les têtes…

Michael Lambert : A l’échelle européenne, l’Allemagne semble incarner un contrepoids face à la Russie, comme peuvent en attester les crises en Ukraine et plus généralement en mer Noire et en mer Baltique. Une situation intéressante dans la mesure où l’Allemagne n’est pas une puissance militaire capable de rivaliser avec la Russie, c’est donc sa politique d’influence, son "Soft power", qui lui permet d’incarner une alternative. 

Dans le cas de l’Ukraine, la Russie exerce des pressions directes qui ont pour effet de déstabiliser la situation économique et permettent de montrer l’importance de la Russie dans la vie des Ukrainiens. C’est-à-dire qu’en exerçant des pressions, la population se rend compte de sa dépendance et adhère à l’idée de se rapprocher de la Fédération et de son projet d’Union eurasiatique, un exemple frappant étant l’Etat de Novorossia. Les pressions engendrent également la naissance d’un sentiment pro-européen chez une large partie de la population en Ukraine. Cependant, les citoyens qui se tournent vers l’Union européenne n’en restent pas moins en situation de faiblesse économique, ce qui diminue d’autant plus leur capacité à mettre en place les réformes nécessaires pour une intégration européenne. L’Allemagne est le pays qui tente de diminuer l’effet des pressions russes en Ukraine. L’idée est alors de nouer des relations plus étroites entre l’Ukraine et l’Union européenne, par l’amélioration de  la situation économique, la diminution de la corruption à l’échelle gouvernementale, et le rapprochement avec l’Union européenne et l’OTAN.

Il faut dès lors concevoir la diplomatie allemande comme en relations directe avec le projet européen. En ce sens, les impératifs nationaux de l’Allemagne se retrouvent dans ceux de l’Union européenne, ce qui sert à l’Union servant directement à l’Allemagne et vice-versa. C’est la raison pour laquelle en Ukraine on pourrait parler de "diplomatie européenne de l’Allemagne" car celle-ci représente, souvent avec la Pologne, les intérêts de l’Union qui sont ces propres intérêts, on est très loin des approches plus nationalistes françaises ou britanniques ou l’Union européenne apparait comme un élément plus externe. 

Mais comme l’Allemagne n’a pas de puissance militaire et que ses connections avec l’Ukraine sont moins importantes que celles avec la Russie, tant sur le plan culturel qu’économique, elle doit développer d’autres mécanismes d’attraction. L’Allemagne utilise donc sa politique d’influence et principalement les trois éléments que sont : l’image de pays "puissance morale", c’est-à-dire sa faible corruption, qui attire les ukrainiens, son économie attractive et performante, et sa capacité à jouer un rôle de médiateur entre les Etats de l’Union européenne. Ces trois aspects rendent l’Allemagne populaire en Ukraine, malgré un facteur historique contraignant, car l’Allemagne incarne un schéma alternatif et montre qu’il existe des puissances internationales en désaccord  avec la Russie et qui veulent se rapprocher de l’Ukraine mais sans moyens coercitifs.

En revanche, là où la diplomatie allemande trouve ces limites, c’est dans les différences culturelles qu’on retrouve entre l’Ukraine et l’Allemagne. Pour les diplomates allemands, si un membre du gouvernement ukrainien fait un discours et exprime son souhait de lutter contre la corruption, c’est que ce dernier souhaite vraiment le faire. En Ukraine, les diplomates parlent, d’autant plus depuis Maidan et l’élection du nouveau gouvernement, de lutte contre la corruption, du souhait de se tourner vers l’Europe, d’améliorer la transparence et limiter la dépendance énergétique vis à vis de la Russie. Tous ces éléments sont interprétés par les diplomates et la population allemande comme des signes qu’il faut aider financièrement l’Ukraine, la soutenir activement.

Pour résumer, les Allemands pensent que les dirigeants ukrainiens vont agir en cohérence avec leurs discours. Alors qu’en Ukraine, les discours ont une vocation performative, c’est-à-dire qu’ils n’ont pas forcément pour objectif d’être mis en place dans la réalité, l’essentiel étant de plaire à la population et de s’octroyer le plus d’aides de la part de l’Union européenne et des pays alliés. On assiste alors aux limites flagrantes de la diplomatie allemande et l’incapacité de projection dans ce contexte culturel différent. Angela Merkel se décide à aider et inciter l’Union européenne à financer des projets en Ukraine, en pensant que l’idée du gouvernement ukrainien est d’améliorer la vie des citoyens. La réalité sur le terrain est toute autre, car les dirigeants qui eux-même se revendiquent de vouloir lutter contre la corruption sont les premiers à détourner les fonds envoyés par l’Union européenne et l’Allemagne. Pour résumer de façon très brève : en Allemagne, on entre en politique pour son pays, en Ukraine, on entre en politique pour gagner sa vie. 

L’Allemagne est donc dans une situation problématique où elle n’arrive pas à comprendre qu’elle-même doit combiner sa politique d’influence avec une politique plus coercitive sur  le plan économique afin de contraindre les dirigeants ukrainiens à mettre en place des actions concrètes et pas rester dans l’acte performatif. En ce sens, une combinaison avec le pragmatisme des diplomates britanniques serait pertinente en Ukraine.  Malheureusement, ces derniers n’arrivent pas à s’imposer autant que les Allemands en raison de leur manque de vision européenne. C’est la raison pour laquelle les choses vont si lentement en Ukraine mais aussi en Moldavie et dans les Etats du Caucase, en raison de ce manque d’adaptation culturelle des dirigeants allemands. 

Quels enjeux de la diplomatie allemande auxquels elle est aujourd'hui confrontée pourraient l'expliquer ?

Jean-Thomas Lesueur : Les principes et les objectifs de la diplomatie allemande, conçus après 1945 et retrempés après la réunification, font presque abstraction du hard power – ce qui a sa logique puisque qu’il était assuré par les Etats-Unis et l’OTAN au temps de la guerre froide. Après 1989, Berlin a continué d’investir principalement sur le soft power (diplomatie économique, diplomatie d’influence, médiation dans les conflits locaux, engagement sur les sujets transversaux comme le désarmement ou l’environnement, etc.).

Evidemment quand le tragique survient, c’est-à-dire quand l’histoire continue, le soft power devient un weak power… L’Allemagne en est là. Mais, encore une fois, permettez-moi d’ajouter que c’est toute l’Europe qui en est là. Paris et Londres peuvent bien avoir encore quelques milliers d’hommes à projeter péniblement ici ou là en Afrique ou au Moyen-Orient, on sent bien que c’est tout notre contient n’est plus en état de "porter le fardeau du monde"…

Michael Lambert : Angela Merkel dispose de deux options en Ukraine comme en Irak : la non-ingérence ou l’ingérence totale. Certains Etats ont fait le choix de l’attente, c’est-à-dire de ne pas se prononcer  ou bien de suivre les Etats-Unis. On peut penser à la France, qui fait des discours mais dont les actions sont minces sur le terrain en Irak comme en Ukraine. L’Allemagne semble pour sa part avoir choisi de s’engager sur ces deux théâtres, une situation d’autant plus nouvelle que, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les dirigeants allemands préfèrent ne pas trop s’avancer sans leurs alliés. Cependant, l’Allemagne devait s’affirmer face à la Russie car aucun autre Etat en Europe n’arrivait à le faire. 

Il est important de noter que l’Allemagne considère l’Union européenne comme une projection de sa propre puissance. Il était essentielle pour elle d’intervenir activement pour éviter que l’Ukraine ne revienne vers la Russie, non pas car cela nuirait aux intérêts allemands, mais car cela nuirait aux intérêts de l’Union européenne. C’est là toute la différence avec la France ou la Grande Bretagne, pour qui l’Ukraine est un pays externe et qui relève de la diplomatie internationale. Pour l’Allemagne, l’Ukraine n’est pas un élément externe ou international, c’est un pays qui a pour vocation à rentrer dans l’Union. En conséquence, pour les diplomates allemands, c’est une affaire qui relève presque du domaine national. C’est la raison de cette motivation allemande face à la Russie.

Enfin, sur le plan historique, l’Allemagne est un pays qui fait encore face aux vestiges du communisme sur son territoire. Le pays a été fragmenté pendant des décennies et le peuple allemand divisé par l’Union soviétique. La réunification témoigne de ce souhait d’une seule Allemagne et les citoyens gardent un très mauvais souvenir de cette division. Par effet de projection, les Allemands ne souhaitent pas voir apparaitre une fragmentation entre l’Union européenne et l’Ukraine. Les Ukrainiens étant avant tout perçus comme des Européens. En conséquence, dans la représentation allemande, voir une Ukraine proche de la Russie reviendrait à revivre la fragmentation de l’Allemagne mais à l’échelle européenne. C’est là toute la différence, encore une fois, entre la France et la Grande Bretagne où les habitants se sentent Français et Britanniques et l’Allemagne où les habitants se sentent plus Européens. C’est la raison pour laquelle l’Allemagne est aussi active sur le théâtre ukrainien, l’histoire ayant ici une influence prépondérante et la réunification restant un élément fort pour comprendre la représentation allemande.

D’une manière similaire, l’implication en Irak et le soutien aux Kurdes comporte également un aspect national. Les Kurdes sont très présents en Turquie, bien que la Turquie nie leur importance, ils n’en restent pas moins présents et souhaitent leur indépendance depuis des années. L’ingérence allemande est problématique dans la mesure où armer les Kurdes reviendrait à assurer une plus grande stabilité au Moyen-Orient, mais à possiblement créer des tensions avec la Turquie qui pourrait voir des indépendantistes kurdes chez elle par la suite. Les relations entre la Turquie et l’Allemagne étant très bonnes, il a été difficile pour l’Allemagne de se prononcer pour la naissance d’un Etat kurde indépendant. 

On peut alors mettre en avant deux éléments : le fait que l’Allemagne commence à se concevoir de plus en plus comme un acteur puissant sur la scène internationale, ce qui n’était pas le cas sur le plan militaire, et le réalisme allemand vis-à-vis de la situation en Turquie et son choix de soutenir tous les Turques, c’est-à-dire également ceux d’origine kurdes. C’est un message fort envoyé aux Kurdes d’Allemagne et surtout à la Turquie car stabiliser le Moyen-Orient revient à assurer une plus grande sécurité aux portes de la Turquie et donc de l’Europe au sens allemand du terme.