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Dégraisser le mammouth

La fonction publique en chantier : pas besoin de se (re) creuser la tête... le meilleur des pistes déjà identifiées

Publié le 04 décembre 2013
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Dans un sondage IFOP pour "Le Figaro" publié ce mardi, les Français se prononcent très majoritairement pour d'importantes réformes structurelles. Ils sont 60 % à juger possible de bénéficier de services publics de qualité tout en réduisant le nombre de fonctionnaires.
Agnès Verdier-Molinié est directrice de la Fondation IFRAP(Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques).Son dernier ouvrage est : 60 milliards d'économies !, paru aux éditions Albin Michel en mars 2013Jean-Yves Archer...
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Agnès Verdier-Molinié est directrice de la Fondation IFRAP(Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques).Son dernier ouvrage est : 60 milliards d'économies !, paru aux éditions Albin Michel en mars 2013Jean-Yves Archer...
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Dans un sondage IFOP pour "Le Figaro" publié ce mardi, les Français se prononcent très majoritairement pour d'importantes réformes structurelles. Ils sont 60 % à juger possible de bénéficier de services publics de qualité tout en réduisant le nombre de fonctionnaires.
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Le député et ancien ministre UMP Xavier Bertrand s’est prononcé dimanche pour un système où «celui qui rentrera dans la fonction publique n’aura pas forcément l’emploi à vie". Admettant des exceptions pour "les policiers ou les magistrats", l'ancien ministre UMP du Travail espère ainsi permettre des économies à l’État. Mais il s'agit seulement d'une piste parmi d'autres de réforme de la fonction publique. Petit inventaire ...

Arrêter le recrutement jusqu'en 2021: 

Agnès Verdier Moliné : Si on compare les effectifs  français aux autres pays européens, on constate qu'il y a aujourd'hui 700 000 postes de fonctionnaires en trop en France. Avec l'ifrap, nous avons justement chiffré  à 688 000 le nombre d'agents partant en retraite d'ici 2021. Étant donné l'état des finances publiques et le surnombre d'agent, les départ en retraite permettent à l'Etat, non pas de licencier, mais de ne pas embaucher pendant plusieurs années. Il s'agit de poursuivre le non remplacement, mais de manière beaucoup plus importante. L'idée est de ne pas remplacer du tout les départs jusqu'en 2021.

A lire également sur le sujet : les réformes de la fonction publique proposées par l'Ifrap

La politique de recrutement : volume et qualité.

Jean-Yves Archer : La Fonction publique française est marquée par plusieurs caractéristiques dont trois méritent d'être soulignées.

Tout d'abord, bien souvent un diplôme (ou le résultat d'un concours) vous donne accès de droit à un grade. Puis l'agent se voit affecté à un emploi. Or bien souvent l'évolution de carrière de son grade (à l'ancienneté) est trop dissociée de ses compétences avérées et observées dans son emploi. Certaines carrières se trouvent trop peu récompensées. D'autres cas permettent aux intéressés d'avoir un investissement au travail inégal et en réalité peu évalué. Le jeune issu de l'E.N.A à 27 ans ne se voit que rarement demander des comptes et plus tard, s'il est Préfet le jour du match tragique à Furiani (effondrement d'une tribune en Corse en 1992), un système assez indolore – fondé sur les protections anciennes de droit de la fonction publique – vient l'épauler. Ce système a volé en éclats dans la fonction publique hospitalière où les praticiens se voient désormais appliquer un régime de responsabilité et de sanctions par les Tribunaux qui est bien plus strict que celui qui peut trouver à s'appliquer à un directeur de l'équipement ou au respectable corps préfectoral. Prenons par exemple la notion jurisprudentielle de "perte de chance" qui concernera un médecin et très rarement un membre de la Fonction publique d’État. Il y a donc ici une inégalité criante entre les trois fonctions publiques (État, locale, hospitalière).

La première des réformes annoncée est généralement le nombre de fonctionnaires, et c'est effectivement le deuxième point à aborder ici. Mais à quoi bon limiter de 600 000 agents (de plus ou de moins d'ici l'horizon 2020) si l'ensemble – qui dépasse cinq millions de personnes – est pour partie soumis à un régime dérogatoire en termes de responsabilité dont ne bénéficient ni un attaché commercial ni un opérateur dans l'agro-alimentaire et encore moins dans l'industrie pharmaceutique. Le nombre de fonctionnaires ne doit pas être édicté de manière dogmatique, partisane ou polémique. Il devrait, dans une démocratie adulte (pour reprendre un mot de Jacques Delors), résulter d'un débat collectif et être évidemment relié aux missions de l'Etat. Sur ce point, tout le monde s'accorde à penser que la RGPP ou la MAP (modernisation de l'action publique) sont des outils ponctuels qui ne permettent pas de porter un projet de réforme administrative comme la Suède a réussi à le mener en externalisant des fonctionnaires et en réduisant le nombre de ministères (15) et leurs tailles. En fait, en France, vous avez le haut de la pyramide qui œuvre à la production de textes, les milieux déconcentrés qui les étoffent et le champ de la décentralisation qui rend complexe leur application. Un jeu collectif où la Nation se tire une balle dans le pied.

A ce stade, si l'on veut parler du nombre de fonctionnaires, il faut utiliser, en troisième lieu, des approches classiques de DRH. Bien des agents publics ont rejoint le service de l'Etat faute d'avoir trouvé un emploi dans le privé. Vingt ans de crise de l'emploi et de dérapage du chômage ont drainé vers la fonction publique des dizaines de milliers de personnes sérieuses mais pas toujours motivées : qui ont ce job "faute de mieux". Dans ces conditions, il est clair que bien des services administratifs ne sont pas en état de rendement optimum, loin s'en faut, ce qui génère de nouvelles embauches pour combler ce déficit d'efficacité. Le ministre rugueux mais clair Francis Mer l'avait dit, à plusieurs reprises, dans des auditions à l'Assemblée Nationale. Le rapport Pêcheur remis le 4 novembre dernier au Premier ministre énonce avec rectitude les conclusions de la recherche de Jacques Roché (1999) sur le temps de travail effectif dans la fonction publique et indique, (p.84), que celle-ci "avait mis en exergue un décalage entre la durée affichée par les textes et la présence effective des agents dans les services". Le propos est aussi clair que le défi est imposant.

A lire également : le rapport de Bernard Pêcheur au Premier ministre sur la fonction publique

A l'opposé de cette approche qui ne veut pas passer sous silence l'existence de points possibles d'amélioration de la performance, il faut noter que l'Etat n'est pas toujours un employeur soucieux du bien-être de ces agents. De nombreux rapports convergent pour stigmatiser les foyers de démotivation qui nuisent, là aussi, à l'efficacité collective. Le think tank "La Fabrique Spinoza" a émis dès 2011 un rapport sur l'avenir du service public et a souvent énoncé le credo suivant :

La fonction publique est marquée par la souffrance des agents et le service public par la satisfaction insuffisante des usagers. Les deux phénomènes sont liés. La Fabrique Spinoza propose de redonner du sens au travail des fonctionnaires via la satisfaction des usagers. Le rapport d’Henri Lachman de février 2010 établit un lien entre le sens du travail, le bien-être de l’employé et son efficacité, et étaye ainsi la pertinence du "management par le sens".

Effectivement, un homme – patron dit social – comme Antoine Riboud a su créer une culture d'entreprise chez Danone dont les sphères publiques sont hélas éloignées. La notion de management par le sens nous semble être pertinente car si 20 % des fonctionnaires sont démotivés, cela représente tout de même plus d'un million d'agents, ce qui est considérable.

Développer la formation et la mobilité inter-fonction publique

Agnès Verdier Moliné : Limiter le recrutement de fonctionnaires nous conduit à réfléchir à la manière de réorganiser nos services publics. Il faut savoir où sont les personnels en surnombre et vers quels services publics les rediriger. Les postes dont on a besoin dans certaines administrations devront tout de même être pourvus en dépit du non remplacement des départs à la retraite. Les agents en surnombre dans certaines administrations comme le tourisme, la culture ou la communication doivent êtres redéployés.

Parallèlement au gèle de l'embauche de nouveaux fonctionnaires, il faut donc assurer plus de mobilité et de formation. Les fonctionnaires sont désormais nombreux à exprimer leur amertume. 70 % d’entre eux souhaitent voir évoluer le cadre et les conditions dans lesquels ils exercent leur activité et 82 % souhaitent une gestion plus souple des ressources humaines dans la fonction publique.

Jean-Yves Archer : Certains ont une approche radicale de la question de la fonction publique : ainsi depuis 2011, Jean-Luc Bœuf, un des experts reconnus de l'Institut Montaigne préconise une fusion pure et simple entre les trois catégories de fonction publique. Si effectivement, une fusion entre celle d’État et celle des collectivités territoriales ferait pleinement sens, on peut rester davantage circonspect quant à la fonction publique hospitalière qui présente des caractéristiques techniques particulières et qui ne semble pas source de déséconomies externes. Même si le propos peut heurter certains, nous savons tous la différence de dévouement entre un service de délivrance de cartes grises et celui existant au sein d'un pôle de soins. Donc, le passage de trois à deux fonctions publiques pourrait être un axe pertinent.

Parallèlement, la formation des agents est certainement un axe de progrès dont bien des services utilisent peu le levier. Plus avant, en termes de véritable changement, il faudrait développer les conditions d'une véritable mobilité interministérielle. Le récent rapport Pêcheur (Président de section du Conseil d’État) précité insiste fortement sur ce point qui donnerait évidemment plus de souplesse dans la gestion des effectifs. Que compte faire de cette vive préconisation l'actuel Gouvernement ?

L'emploi à vie.

Jean-Yves Archer : La question de l'emploi à vie est typiquement une question irradiante en termes de crise massive de l'emploi tels que des millions de nos concitoyens la subissent. Forcément, cette disposition du Statut de la fonction publique est génératrice de tensions sociétales car – pour prendre une image tristement célèbre et guerrière – il y aurait la France du front et la France de l'arrière.

Le chômage avait ainsi cru de près d'un million de personnes entre 1974 et 1981 et c'est ce qui avait déjà fait dire à l'éminent Bernard Tricot (ancien Secrétaire Général de la Présidence de la République du temps du Général de Gaulle)  "qu'une sorte de funeste ligne de démarcation allait se créer au détriment des serviteurs de l’État". Effectivement, la crise rend acide bien des propos mais l'emploi à vie ne saurait être abandonné sans une contrepartie au plan des traitements. Ce ne serait que pure logique que tout un chacun peut assimiler face à la perte d'un éventuel avantage acquis de ce calibre.

Une chose est établie, cette modification n'a de sens que si un droit du licenciement de l'agent public est instauré comme l'a fait la Suède dans ses 300 agences. Pour ma part, je suis réservé sur le bien-fondé de cette mesure qui touche à une pierre angulaire du monde des fonctionnaires. Exiger un tel effort me paraît une sorte d'arme de dernier recours alors que les points analysés ci-dessus montrent à loisir le nombre d'axes de progrès que nous pouvons exploiter. De surcroît, il faut garder en mémoire que l'on chiffre, au maximum, à 110 000 le nombre de fonctionnaires régaliens. Quel Gouvernement ira au Parlement, dans une déclaration de politique générale, annoncer qu'il va bouleverser les règles de l'emploi de plus de 4 millions de travailleurs publics ? Rappelons-nous avec humilité que nous sommes un pays où le passage aux horaires d'été entraîne à chaque fois des grèves à la SNCF... et des concessions.

En revanche, il y a matière à réflexion sur des sujets connexes qui touchent au fonctionnement de la fonction publique. Au nom du think tank connu sous le nom d'Institut Thomas More, Xavier Fontanet (ancien président d'Essilor) a avancé plusieurs pistes d'action :

Il propose (7 novembre dernier) que la Constitution intègre des dispositions relatives à l'endettement maximum, à la part de PIB que la sphère publique ne doit pas dépasser.

"Réaffirmons son devoir d'utiliser l'argent des Français avec respect, et reprécisons les domaines qu'il faut confier à l'Etat, ceux qui vont aux territoires, ceux qui doivent être concédés, privatisés ou arrêtés".

De plus il ajoute un point non secondaire – loin de là : " Pour garantir l'égalité d'accès des citoyens aux fonctions électives et gouvernementales, pour assurer une large diversité de talents dans la classe politique bénéfique au travail législatif, que les membres de la fonction publique renoncent (comme on le fait ailleurs) à leur contrat de travail quand ils deviennent députés ou sénateurs. "

Plus que la question abrupte du cumul des mandats, c'est bien davantage la question du nombre de mandats qu'un élu local ou national peut effectuer qui est un sujet. Si nous voulons une classe politique innovante qui soit en mesure de bâtir des solutions pour les lendemains de notre pays, il n'est peut-être pas judicieux d'avoir des personnages publics littéralement incrustés dans le paysage.

Mettre fin à l'emploi à vie pour la fonction publique non régalienne

Agnès Verdier Moliné : Quasiment tous les pays d’Europe l’ont fait : la France est la seule à résister avec un statut de sa fonction publique devenu un véritable carcan qui empêche toute gestion des ressources humaines, toute réforme de l’État et toute équité entre secteurs public et privé. S'il faut conserver le stock d'agents sous statut, l’État doit se fixer un nombre d'agents maximum avant de commence à réembaucher. Les fonctionnaire qui occuperont des fonctions régaliennes (police, justice) pourront être réembauchés sous statut à vie avec une impossibilité de droit de grève. En revanche les nouveaux flux qui arriveront dans les collectivités locales, dans l'éducation nationale ou dans le secteur de la santé devront être embauchés sous contrat de droit privé. Ce type d'emploi fonctionne déjà très bien dans le privé sans statut particulier. Par exemple, les infirmières dans les cliniques privées ne sont pas des personnels statutaires de l’État, ce qui ne les empêche pas d'être de très bonnes infirmières au service des patients. De même pour les enseignants des écoles privées sous contrat qui sont assimilés contractuels du public.

Expérimenter les délégations de service public

Agnès Verdier Moliné : Parallèlement à la mise en place de contrats privés, l’État pourrait expérimenter la délégation de service public. Lorsqu'on observe le classement PISA qui place la France au 25e rang mondiale sur les performances éducatives, on se dit que sur appel d'offre et avec le même budget, des organismes privés à but non lucratif pourraient concurrencer l'éducation nationale, notamment dans les établissements en grande difficulté. Idem pour l'hôpital. En Allemagne, certains hôpitaux, l'équivalent de nos CHU, sont gérés par des chaînes de cliniques privées. 

Jean-Yves Archer : Comme Xavier Fontanet l'a indiqué, il faut se poser la question du périmètre de l’État et voir ce qui peut être concédé. Ce travail – qui devrait relever d'une approche de type union nationale – reçoit un accord de principe d'organismes aussi distincts que Terra Nova ou la Fondation Concorde.

En hommage à Edouard Salustro, récemment disparu, et à sa conviction de l'utilité du Conseil économique et social et environnemental, voilà probablement un lieu où une réflexion transversale et quasiment fraternelle pourrait se tenir sur un sujet aussi crucial. En effet, on voit bien que l’État central a beaucoup de mal à lancer, à impulser un train de réformes. Il suffit de voir le nombre de propositions non appliquées du rapport de la Cour des comptes (juillet 2013) sur l'organisation territoriale de l’État.

Cela étant, sachons raison garder sur les montages plus ou moins baroques qui visent à confier des missions de l’État à des tiers. Prenons par exemple les critiques qui ont concerné la SOVAFIM chargée de gérer les cessions immobilières de l’État.

Dans le rapport sénatorial de Philippe Dominati du 17 juillet 2013 sur le pilotage du projet de " Centre de Gouvernement ", il est ainsi écrit :

"Le montage juridique et financier retenu suscite également des interrogations, dans la mesure où le recours à un partenaire - en l'occurrence, la SOVAFIM - engendre un surcoût de l'ordre de 30 % par rapport à une maîtrise d'ouvrage publique."

La maîtrise de l'inflation des messages centraux.

Jean-Yves Archer : Comme l'a écrit le Préfet de région honoraire Claudius Brosse dans l'intéressant livre intitulé L'Etat dinosaure, il y a une inflation normative depuis le milieu des années 70 qui est impressionnante et coûteuse à plus d'un titre. S'il y avait moins de textes pas toujours opportuns, il y aurait moins besoin de fonctionnaires pour les faire appliquer.

Un récent rapport parlementaire sénatorial est à cet égard édifiant :

Extrait du rapport sénatorial n°77 de Madame Michèle André en date du 16 / 10/2013 :

"Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l’État

"Afin de mesurer le flux de normes auquel sont confrontés les services préfectoraux au cours d'une même année, votre rapporteur spécial a interrogé le secrétariat général du ministère de l'intérieur ainsi que la direction générale des collectivités locales (DGCL) du même ministère. Les résultats sont saisissants : l'ampleur du phénomène de l'inflation normative, subi non seulement par les préfectures mais aussi par l'ensemble de l'administration territoriale, est considérable.

Selon le secrétariat général du ministère, le stock de normes existantes peut être évalué à "pas moins de 400 000". Le nombre de pages de circulaires adressés aux préfets est, quant à lui, estimé à 80 000 par an."

Cette absence de maîtrise de l'inflation des messages centraux est un effet pervers de notre pratique démocratique actuelle et brouille le cap politique comme l'a plusieurs fois énoncé et démontré avec précision Virginie Martin au nom du Think tank Different. " En effet, le modèle républicain apparaît comme un objet sacré, un remède à large spectre qui serait la solution à tous nos maux. C'est ici que le bât blesse. La "République à la française" manque de capacité à l'aggiornamento face à un monde qui bouge, qui est plastique, voire liquide. " (Le Monde, 26 novembre 2013).

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Satan
- 08/12/2013 - 15:18
Sondage bidon, une fois de plus...
Qu'il y ait un problème dans la fonction public paraît une évidence! Mais il ne faut pas que cela cache l'autre sujet tabou: l'échec généralisé du secteur privé Français qui pourtant est subventionné à plein régime par l'argent public! Tant que les deux problèmes ne seront pas attaqué de front simultanément tous ces beaux articles ne resteront que de la propagande anti-française n'ayant pour seul but que de retarder la mise en place de la démocratie réelle en France!
Vinas Veritas
- 06/12/2013 - 13:40
@ Jerem
J'ai apprécié que vous citiez le groupe Pelège.
Tout le monde connait Tapie Bernard à la suite de la visibilité médiatique du personnage.
Combien connaissent le Groupe Pelège responsable d'un trou 10 fois supérieur à la chère banque Crédit Lyonnais. Ce groupe a su rester invisible et profiter de la surmédiatisation de Tapie pour rester dans une obscurité salvatrice.
Pourtant les joyeuses pertes de ce CL ne trouvent pas source dans la seule activité d'un Tapie touche à tout.
zelectron
- 05/12/2013 - 20:18
beaucoup plus que 60 milliards d'économies!
un fonctionnaire coûte en moyenne 3.5 millions d'€uros du début de sa carrière à sa mort ... 2 millions de fonctionnaire en trop, calculez ...