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Budget

Course à l'échalote budgétaire : comment le gouvernement italien se sert du mauvais élève français pour justifier la hausse de son déficit

Publié le 28 septembre 2018
Le gouvernement italien se réunissait ce 27 septembre au soir pour arrêter son cadrage budgétaire 2019 dans un contexte de nervosité des marchés financiers mais également des membres de l’Union européenne, au regard de certaines annonces faites par l'alliance entre la Ligue et le M5S.
Michel Ruimy est professeur affilié à l’ESCP, où il enseigne les principes de l’économie monétaire et les caractéristiques fondamentales des marchés de capitaux.
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Le gouvernement italien se réunissait ce 27 septembre au soir pour arrêter son cadrage budgétaire 2019 dans un contexte de nervosité des marchés financiers mais également des membres de l’Union européenne, au regard de certaines annonces faites par l'alliance entre la Ligue et le M5S.

Atlantico : Comment évaluer le budget présenté au regard des obligations européennes et des promesses électorales ?

 
Michel Ruimy : Le gouvernement de coalition Ligue - 5 Étoiles est confronté à une équation budgétaire compliquée : tenir des promesses de campagne, coûteuses, qui ont été estimées à 100 milliards d’euros, tout en contenant les déficits publics. C’est la quadrature du cercle pour le gouvernement italien.
 
La coalition entre le Mouvement 5 Étoiles de Luigi Di Maio (M5S, populiste) et la Ligue de Matteo Salvini (nationaliste) a finalement gagné la « bataille du déficit » dans l’élaboration du premier budget de la coalition populiste M5S / Ligue. En effet, elle a vaincu la résistance du ministre des Finances, Giovanni Tria, qui s’était engagé à réduire l’endettement du pays et à maintenir le déficit à moins de 1,6% du Produit intérieur brut (PIB). 
 
De manière plus précise, Giovanni Tria, un universitaire qui n’appartient à aucun des deux partis de la coalition et qui a été imposé par la Présidence de la République pour rassurer la Commission européenne et les marchés financiers, ne souhaitait pas voir le déficit dépasser la barre des 2 points de PIB, sous peine de voir flamber le « spread » (écart de taux entre les taux italiens et les taux allemands) et la dette exploser. 
 
Rappelons que le spread est un bon indicateur de la perception du risque-pays par les investisseurs et, par conséquent, de leur appétit ou, au contraire, de leur aversion au risque. Le taux de l’emprunt consenti grimpe à mesure que les investisseurs (fonds de pension, fonds d’investissement…) s’inquiètent de la capacité de l’emprunteur à rembourser. Mécaniquement, l’écart avec le taux allemand qui est, en général, stable et bas, augmente lui aussi. Résultat, il faut rassurer les investisseurs, au risque sinon d’entretenir une spirale de défiance comme cela a été le cas en 2012, lorsque le spread Allemagne-Grèce s’était envolé à plus de 40 points de pourcentage.
 
La position du ministre des Finances était renforcée par celle du gouverneur de la Banque d’Italie, qui considérait que l’état actuel des finances publiques contraint le pays à ne recourir, qu’avec prudence, à des dépenses supplémentaires et à faire en sorte qu’un accroissement du déficit public serve uniquement à soutenir la croissance structurelle de l’économie italienne. 
 
Tous deux, craignent que cette politique d’expansion budgétaire n’entraîne, au plan financier, une chute de la confiance des investisseurs et que l’impact sur les taux d’intérêt soit particulièrement élevé. Déjà, avant la décision du gouvernement italien, le rendement de l’emprunt d'Etat italien à 10 ans s’était tendu de 3 points de base à 2,89% et le cours de l’eurodollar était en baisse.
 
Une augmentation improductive du déficit pourrait détériorer les perspectives de financement public, alimentant les doutes des investisseurs et poussant le taux des obligations italiennes à la hausse. Le ratio dette / PIB pourrait rapidement s’engager alors sur une « trajectoire insoutenable ».
 
Or, pour la Ligue et le M5S, ce chiffre de 2% n’était pas un tabou et les deux partis réclamaient même de pousser jusqu’à 2,4%, ce qu’ils ont réussi à faire. 
 
 

Voici quelques jours, Luigi Di Maio, leader du M5S, avait pu déclarer « Macron porte bien le déficit de la France à 2,8%. Nous en ferons autant. Nous sommes un pays souverain ». Dans quelle mesure l’Italie pourrait se servir du « mauvais élève » français pour justifier son budget 2019 ? 

 
Luigi Di Maio, et le leader de la Ligue, Matteo Salvini, veulent prouver qu’ils tiennent leurs promesses de campagne électorale. Pour eux, il « ne faut pas penser seulement au déficit mais aussi à la croissance ». 
 
Pour Luigi di Maio, la hausse du déficit annoncée par la France signifie la fin de l’austérité en Europe et une incitation à faire de même. Toutefois, comparé à la situation française, ce pays fondateur de l’Europe des six n’a guère de marge de manœuvre s’il veut respecter le pacte de stabilité européen et redresser ses comptes. En effet, son endettement public, qui atteint 2 341 milliards soit près de 131% du PIB, est le plus élevé de la zone euro après celui de la Grèce, sa croissance est faible - le taux de croissance prévu pour 2019 s’établit à 1,2% contre 2,3% pour la zone euro - et sa position sur les marchés financiers est précaire.
 
En fait, l’hypothèse la plus probable, à court terme, est que le pragmatisme l’emporte. Le gouvernement italien mentionne souvent le risque de spéculation contre la dette du pays. Nous pourrions ainsi observer, à court terme, une hausse des taux de rendement des obligations souveraines italiennes, traduisant les interrogations des investisseurs sur la volonté de l’Italie de rester dans le cadre budgétaire établi par l’Union européenne. Ayant intégré ce risque, il a présenté un déficit raisonnable, conforme à celui qui avait été annoncé, afin d’obtenir de bonnes conditions de marché pour emprunter l’an prochain - ses besoins pour 2019 s’élèvent à près de 300 milliards d’euros. 
 
Ce seul chiffre suffit à inciter le gouvernement italien à une certaine discipline budgétaire. Et encore ! Car si Bruxelles entérine un déficit budgétaire de 2,8% pour la France, il sera difficile, en termes d’affichage, à la Commission européenne de ne pas faire de même avec l’Italie.
 
Pour information, le budget doit être présenté, à la mi-octobre, à la Commission européenne, qui ne se prononcera sur la conformité de celui-ci avec les traités budgétaires qu’à la fin octobre. Elle ne fera aucun commentaire officiel d’ici là, quand bien même les chiffres du déficit nominal et du déficit structurel, indicateur le plus problématique, présentés par le gouvernement transalpin, s’écarteraient grandement des limites autorisées.
 

Comment anticiper les réactions et les suites qui seront données à cette présentation ?

 
Deux peurs s’entremêlent à propos de l’Italie. D’une part, la crainte que le pays sorte de la zone euro. Il existe un indicateur pour mesurer ce risque, appelé Sentix. Aucun individu rationnel ne croit aujourd’hui que l’Italie va sortir de la zone euro dans un avenir proche.
 
En revanche, la deuxième inquiétude autour des déboires du système bancaire italien, est bien réelle car ce dernier n’est pas suffisamment solide. Cette situation est liée à la faible croissance chronique du pays, mais également à l’absence de consolidation suffisante du secteur dans l’après-crise. Du coup, les banques italiennes sont en moins bonne santé que les consœurs espagnoles ou françaises. Néanmoins, la situation n’est pas aussi sombre qu’on le laisse entendre. Le montant des prêts non performants c’est-à-dire susceptibles de ne pas être remboursés, est en nette chute depuis 2015 et ce sujet est très gérable techniquement.
 
 
En fait, les problèmes se situent au plan politique. Comment la Commission européenne doit-elle réagir vis-à-vis de l’Italie ? Sanctionner au risque de conforter les populistes italiens dans l’idée que Bruxelles est l’ennemi du peuple italien ou, au contraire, se montrer accommodante, mais ce serait alors la fin du retour au sérieux budgétaire dans la zone euro… Il aura fallu des années pour que la Grèce sorte du programme d’assistance, pour que la France, l’Italie, la Slovénie, le Portugal, l’Espagne reviennent péniblement sous les 3%. Et, au moment où les pays de l’Union européenne respectent enfin les traités budgétaires, l’Italie s'apprête à faire un grand pas de côté…
 
Dans les années qui ont suivi la crise financière, la Commission s’est toujours refusé à appliquer des sanctions financières aux États membres s’étant écartés de la ligne directrice. Elle avait donné du temps au temps… La France a profité à plusieurs reprises de sa mansuétude. Sera-t-elle pareillement disposée à l’égard d’un gouvernement italien qui ne dispose de relais politique ni à la Commission européenne, ni au Conseil européen ? En effet, les alliés potentiels du ministre italien de l’Intérieur, Matteo Salvini, véritable homme fort de la péninsule, à savoir le Hongrois Viktor Orbán ou la Pologne, ne font pas partie de la zone euro et ne siègent donc pas dans l’Eurogroupe.
 
Par ailleurs, les textes prévoient la possibilité pour la Commission de rejeter le budget italien, lequel aurait, dans ce cas, trois semaines supplémentaires pour présenter un nouveau projet, ce qui repousserait l’échéance au 21 novembre. Ceci n’est jamais arrivé dans l’histoire. Et ensuite ? Que se passe-t-il si l’Italie n’entre toujours pas « dans les clous » ? Nul n’en sait rien, mais il y a fort à parier que les marchés auront réagi bien avant, prenant les finances italiennes à la gorge.
 
Une autre option est possible pour le gouvernement Conte : se jouer des règles européennes. Formellement, le gouvernement italien pourrait présenter un projet de budget conforme et attendre la discussion parlementaire italienne pour passer ses mesures par voie d’amendements. La Commission de Bruxelles, qui aurait validé une première version fallacieuse, n’aurait alors plus les moyens de se prononcer… Mais, là encore, les marchés pourraient mettre fin à la récréation. C’est d’ailleurs, pour l’Union européenne, la meilleure option politique : ne pas apparaître comme le Père Fouettard et laisser les puissances financières ramener l’Italie, dépensière, à la réalité.
 
Mais, il faut savoir qu’en toile de fond, une vive compétition politique s’est installée lors de l’élaboration du projet de budget dans la perspective du futur scrutin européen du 23 mai 2019. D’autant que les objectifs ceux de la Ligue, qui a gagné beaucoup de terrain dans les intentions de vote au point de devenir le premier parti du pays selon les instituts de sondage, et ceux du mouvement des 5 étoiles sont divergents. 
 
A cet égard, plus d’un mois après l’effondrement du viaduc de Gênes, M5S et Ligue, qui s’opposent sur la suppression de la concession des autoroutes, n’ont toujours pas trouvé d’accord sur le nom du commissaire à la reconstruction. Par ailleurs, Matteo Salvini, allié localement avec Forza Italia, négocie avec Silvio Berlusconi la nouvelle législation sur la publicité sur les chaînes de télévision. Une insulte pour le M5S, qui considère le « Cavaliere » comme politiquement infréquentable. Le dernier accroc en date concerne la candidature de la zone géographique Lombardie - Vénétie -Piémont aux Jeux olympiques d’hiver de 2026 qui a capoté la veille de sa formalisation officielle. Derrière les querelles de personnes, c’est l’opposition entre une Vénétie gouvernée par la Ligue et Turin, la capitale du Piémont, dirigée par le M5S, qui a conduit à la rupture.
 
Combien de temps ce mariage, qui n’est ni d’amour, ni de raison mais d’intérêt, peut-il durer ? Jusqu’à ce que Matteo Salvini décide de provoquer des élections afin d’encaisser les dividendes électoraux de sa gestion populiste et xénophobe du dossier de l’immigration.
 
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