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Morale
Loi de moralisation de la vie publique : les points encourageants, les points à préciser, les points gadgets
Publié le 02 juin 2017
François Bayrou a avancé jeudi 1er juin les propositions relatives à la loi de moralisation de la vie publique. Un premier bilan mitigé.
Maître Guillaume Jeanson est avocat au Barreau de Paris. Il est également porte-parole de l’Institut pour la Justice.
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Abel FRANÇOIS est professeur à l’université de Lille 1 et spécialiste en économie des décisions publiques. Ses travaux portent en particulier sur le financement de la vie politique et il a publié « Le financement de la vie politique » chez Armand Colin...
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François Bayrou a avancé jeudi 1er juin les propositions relatives à la loi de moralisation de la vie publique. Un premier bilan mitigé.

Atlantico : Ce 1er juin, François Bayrou a pu avancer les propositions relatives à la loi de moralisation de la vie publique, au travers de 3 volets. Avant d'en examiner le contenu, quel bilan peut-on faire de l'ensemble ?

Guillaume Jeanson : Comme tout le monde s’en souvient, François Fillon et le Front national ont été violemment attaqués et salis par le retentissement des « affaires » tout au long de l’élection présidentielle. A l’heure des législatives, c’est désormais au tour de Richard Ferrand, Marielle de Sarnez et d’autres eurodéputés de devenir des cibles. Outre le fait qu’elles sont en soi honteuses, ces affaires apparaissent doublement problématiques : D’une part, elles creusent le fossé existant entre les représentants et les représentés en aggravant la crise de confiance existante envers le politique. D’autre part, elles faussent le jeu démocratique, en polarisant -parfois très opportunément- l’attention des électeurs sur certaines accusations pour détourner leur attention du contenu des programmes, suivant certains « hasards » de calendriers qui profitent à certains et moins à d’autres. En nourrissant un sentiment de fatalisme chez les votants, celui du « tous pourris », elles découragent enfin les citoyens de remplir leur devoir civique. En ce sens, la moralisation de la vie politique est un objectif évidemment louable mais qui, au regard des très nombreux autres sujets qui devraient requérir de toute urgence une forte mobilisation du garde des sceaux (situation catastrophique des prisons, terrorisme, prolifération des stupéfiants etc…) paraît répondre davantage à une urgence « politique » qu’à une véritable urgence étatique. Or, en agissant de la sorte, on prend non seulement le risque de perdre un temps précieux pour agir sur les véritables urgences, mais on prend également celui de sacrifier à des fins de communication politique, en période électorale, des textes à la sagesse parfois incomprise mais à l’équilibre subtil. Le bilan est donc mitigé.

François Abel : L’impression d’ensemble est double : de la précipitation et un ensemble sans grande cohérence.

De la précipitation car ces mesures vont durablement et profondément affecter le fonctionnement politique français et donc la perception et la confiance des citoyens dans la vie politique. Or il n’y a eu aucun débat, aucune évaluation qu’à leurs effetsanticipés. On pense par exemple à l’instauration d’un nombre de mandats maximum dont les conséquences positives et négatives font l’objet d’évaluations scientifiques très abondantes mais dont on ne retrouve aucune trace autour de la préparation de ce projet.

Un ensemble sans trop de cohérence car on ne voit pas très bien ce que viennent faire dans une même démarche les changements de modalité de financement des campagnes électorales et la question de la présence des anciens président au Conseil Constitutionnel.

Le Premier volet, constitutionnel, vise quatre points ; la suppression de la Cour de Justice de la République, l'impossibilité pour des députés, sénateurs, et exécutifs locaux ne pourront exercer plus de 3 mandats identiques et successifs (en dehors des petites communes), les ministres ne pourront plus exercer un mandat exécutif local, et enfin, les anciens Présidents ne pourront plus être membre du Conseil Constitutionnel. Ces propositions répondent elles véritablement à une nécessité, avec quelle efficacité ? Quels sont les bienfaits, ou les méfaits éventuels de telles propositions ?

Guillaume Jeanson : Je crains en effet que certaines de ces mesures ne soient qu’assez peu efficaces voir même qu’elles puissent constituer, pour certaines d’entre elles du moins, de « fausses bonnes idées ». Prenons par exemple le cas de la suppression de la cour de justice de la république. Une mesure proposée cette année par des candidats aussi divers que Nicolas Dupont-Aignan et Jean-Luc Mélenchon. Cette juridiction a été créée par une loi constitutionnelle de 1993 dans le contexte houleux de l’affaire du sang contaminé. Elle a également connu ces dernières années de quelques affaires retentissantes : Lagarde, Pasqua etc… Auparavant, les ministres étaient jugés par la haute cour.Cette juridiction est critiquée pour son manque de célérité et sa « complaisance ». Pourquoi ? parce que lorsqu’elle est saisie, les affaires sont filtrées par une commission des requêtes composée de sept magistrats de carrière. L’idée ici n’était pas mauvaise en soi, il s’agissait de supprimer le verrou parlementaire qui existait auparavant. Si l’affaire passe ce filtre elle tombe ensuite entre les mains d’une commission d’instruction composée elle-même de trois magistrats du siège de la cour de cassation. Si l’affaire est ensuite renvoyée pour être jugée, elle l’est cette fois devant une formation de jugement qui comporte 15 juges. C’est ici qu’on retrouve des « juges parlementaires ». Et c’est donc ici que naît la suspicion d’une justice différente, d’une justice des pairs et, de ce fait, soupçonnée de complaisance. Précisons que les ministres ne sont jugés par cette juridiction que pour les actes,qualifiés de crimes ou de délits, qui sont accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Pour ceux accomplis en dehors de leurs fonctions, ils sont en revanche renvoyés, comme des personnes privées, devant les juridictions de droit commun. Si on devine le mal que cherche à combattre la suppression de cette juridiction si particulière, le remède pourrait néanmoins se révéler pire que le maldans certaines situations, si notre nouveau Garde des Sceaux ne s’attelait pas au plus vite à un autre chantier très épineux : celui du syndicalisme politique qui ronge hélas une partie de la magistrature. C’est en effet ce syndicalisme qui a conduit, dans ces pires errements, à des affaires telles que celle du mur des cons. Si ce syndicalisme continue de prospérer, il faut s’interroger sur le point de savoir s’il sera forcément judicieux de faire comparaître devant certains magistrats susceptibles d’être politisés, des ministres pour des actes, certes présumésdélictueux, mais accomplis dans l’exercice de leurs fonctions… politiques.

La suppression pour les anciens présidents de la possibilité d’être membres à vie du conseil constitutionnel est, tout comme la suppression de la cour de justice de la république, une mesure émanant de la commission Jospin. Ces différentes mesures avaient donné lieu à un projet de révision déposé en mars 2013, présenté en conseil des ministres, mais non discuté au Parlement. Relevons, comme le rappelle d’ailleurs le Professeur Gicquel,que cette mesure visait en 1958 « à assurer aux anciens présidents une retraite digne ainsi qu’à leur veuve. On prétend également que le général de Gaulle était désireux d’acheter leur silence », mais le changement de mode d’élection en aurait ensuite modifié l’esprit. Une brève énumération historique permettra cependant de relativiser assez vite la portée d’une telle réforme :  Valéry Giscard d’Estaing, désireux de poursuivre une carrière politique nationale et européenne, sera en effet le premier ancien président de la Vème république à rejoindre le Conseil constitutionnel. Mais il ne le fera que le 10 juin 2004. Jacques Chirac participera certes à partir du 15 novembre 2007 aux travaux du conseil mais se mettra en retrait à partir de l’ouverture de son procès en mars 2011. Quant à Nicolas Sarkozy, s’il y a siégé dès le 19 juin 2012, il l’a fait« de façon sélective » et jusqu’au rejet de son compte de campagne, le 4 juillet 2013, jour à compter duquel il a décidé de ne plus y venir. François Hollande enfin avait fait savoir qu’il ne compterait pas en être.

L'impossibilité pour des députés, sénateurs, et exécutifs locaux d’exercer plus de 3 mandats identiques et successifs (en dehors des petites communes), pose peut-être elle aussi question.Cette loi semble nous dire, qu’on est libre de choisir, mais qu’il convient tout de mêmed’encadrerquand même un peu car nos choix pourraient être si mauvais qu’ils en deviennent dangereux pour la démocratie. Certes, lorsqu’on songe au fait que 3 mandats de maire représentent 18 ans d’exercice de pouvoir, une limite peut en effet s’avérer utile afin de prévenir les conflits d’intérêts et les actes de favoritisme. Le fait de connaitre un trop grand nombre d’acteurs locaux, de nouer des liens qui, professionnels à la base, peuvent devenir amicaux peut poser problème. Le renouvellement permet de changer les interlocuteurs et ainsi de tenter de remettre à zéro la nature des relations avec eux, qu’ils soient des administrés ayant obtenu trop souvent la clémence du maire sur certains sujets, les entreprises, les promoteurs immobiliers ou autres. Mais il n’est pas non plus interdit de tenter de nuancer ce propos en ajoutant que le gain du renouvellement est aussi parfoiscontrebalancé par la « perte » de l’expérience de l’élu qui se voit contraint de partir.

Quant au fait que les ministres ne pourront plus exercer un mandat exécutif local, c’est sans doute une bonne chose, mais d’un part, les conséquences économiques en sont limitées puisque la loi du 14 avril 2011 dispose que le ministre titulaire des mandats ne peut percevoir pour l’ensemble de ses fonctions, qu’un montant total de rémunérations et d’indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant du traitement qu’il perçoit au titre de ses fonctions ministérielles. D’autre part, il semble que l’absence de cumul soit déjà lasituation la plus fréquente en pratique. Lionel Jospin avait en effet le premier imposé une règle politique en 1997, enjoignant les ministres à renoncer à l’exercice de leurs responsabilités exécutives locales. En accord avec François Hollande, Jean-Marc Ayrault avait réitéré cette règle en 2012 qui figurait donc dans la charte déontologique signée par les ministres en mai de cette même année. Il est vrai toutefois que cette règle a pu connaitre une application opposée en 2015, lorsque François Rebsamen, élu maire de Dijon, a quitté le gouvernement alors que Jean-Yves Le Drian, devenu président du conseil régional de Bretagne y est demeuré… Tout porte donc à croire quel’inscription de cette règle dans le marbren’emportera guère non plus d’immenses changements sur le terrain.

François Abel : Je laisse les dimensions juridiques aux juristes concernant la Cour de Justice et le Conseil Constitutionnel.

Concernant l’interdiction des mandats exécutifs locaux pour les ministres, deux remarques. La première est que cela ne changera pas grand-chose par rapport à la pratique actuelle qui reposait sur un usage. Dans les faits, les ministres officiellement n’exercent plus un mandat exécutif local mais reste présents et contrôlentla vie publique locale en tant que conseiller et éventuellement en plaçant à la tête de l’exécutif un affidé qui leur rendra les clés une fois le poste de ministre perdu.La seconde est qu’il faudra voir les détails de la mesure, le diable est toujours dans les détails, comme par exemple est-ce que les vice-présidences de collectivité territoriales seront concernées, est-ce que les mandats de présidence d’intercommunalité échapperont à la règle ? Par exemple, jusqu’à présent toutes les réglementations contre le cumul ont exclu les mandats intercommunaux. Est-ce que ce sera encore le cas ? Si oui, il y aura des ministres présidents de métropole en lieu et place de ministres maires, ou encore des ministres vice-président de collectivité et non des ministres présidents.

Concernant l’interdiction du cumul dans le temps des mandats, il faut bien voir que cette question de la limitation du nombre de mandats est extrêmement discutée par les chercheursà cause deses effets positifs,comme le renouvellement plus rapide du personnel politique et des idées en matières de politiques publiques, et deses effets négatifs,comme une moindre incitation à mener des politiques désirées par l’électorat lors du dernier mandat, la perte plus rapide d’expérience acquise et donc un personnel politique moins compétent, etc. Il faudra voir les détails du texte car on risque de voir apparaitre des comportements d’esquive de la loi : les acteurs vont s’adapter aux contraintes réglementaires et développer des stratégies en ce sens. On peut imaginer par exemple des stratégies comme être maire pendant 3 mandats puis président de l’intercommunalité pendant 3 mandats, dans ce cas à quoi aura servi cette nouvelle réglementation ?

Et pourquoi trois mandats,ce qui fait tout de même 18 ans pour un maire ? et pas 4 ou 2 ? A quel moment a-t-on évalué ces différentes options ? A-t-on envisagé de réduire la durée des mandats à la place ?

Concernant la moralisation de la vie publique plusieurs points sont également abordés :  l'interdiction de recruter des membres de sa famille, la prévention des conflits d'intérêt, l'encadrement des activités de conseil, la suppression de la réserve parlementaire, et la vérification de la situation de la déclaration de patrimoine à la fin d’un mandat pour le président de la République. Dans le climat actuel, de telles propositions peuvent-elles être qualifiées de poudre aux yeux, ou faut-il y voir une réelle avancée ?

Guillaume Jeanson : Difficile de développer ici, comme ils le mériteraient pourtant, chacun de ces points. Disons que si l’effort est louable, je crains que certains de ces points ne fassent que répondre politiquement, pour un parti en quête d’une majorité aux législatives, aux tourments médiatico-judiciaires qui se sont abattus et continent de s’abattre récemment sur des hommes et femmes politiques de premier plan, sans pour autantapporter des réponses pleinement satisfaisantes. Je m’explique : si l’on prend par exemple l’interdiction de recruter des membres de sa famille, on pense légitimement de prime abord qu’il s’agit d’une bonne et saine mesure car elle répond à une exigence d’équité de la part des citoyens qui attendent de leurs représentants qu’ils s’entourent des meilleurs éléments possibles plutôt quede leurs propres enfants… Face au népotisme et à une forme de favoritisme, cette exigence représente la foi en la méritocratie, synonyme pour beaucoup de justice et d’égalité des chances, qui représente un ciment essentiel de notre République. Là où les choses commencent toutefois à se compliquer, c’est lorsqu’un membre de ladite famille dispose lui aussi des compétences et des diplômes suffisamment reconnus pour accomplir un travail véritablement utile. On pourraiten effet alors parfaitement comprendre, dans cette configuration, qu’un élu puisse préférer travailler avec une personne compétente qui lui serait proche dès lors qu’elle serait à ses yeux d’autant plus digne de confiance. Et s’il faut désormais interdire à cet élu de travailler avec un membre de sa famille, c’est-à-dire un membre ascendant, descendant ou même son conjoint, en quoi pourrait-ce être jugé si moralement différent d’enrichir un cousin ou un ami ? Entendons-nous bien : la loi pourra certes prévoir de longues énumérations de cas d’impossibilités de recrutement qui viseront les conjoints etenfants, mais elle demeurera je le crains impuissante devant une autre partie tout aussi importante,mais immergée, du même phénomène: Les couloirs de l’assemblée et des ministères bruissent suffisamment à cet égard de ragots impudiques témoignant de l’existence de « placements » de tels ami, amant ou maîtresse, pratiques évidemment tout aussi indignes, mais contre lesquelles la loi risquera de n’être que d’une efficacité très limitée. Gageons à tout le moins qu’une telle mesure contribuera quand même à sauvegarder un zeste d’apparences toujours utiles pour qui ambitionne de recouvrer un début de confiance des citoyens.

Difficile enfin de critiquer l’encadrement des activités de conseil, la suppression de la réserve parlementaire et la vérification de la situation de la déclaration de patrimoine à la fin d’un mandat pour le président de la République qui compliqueront certainement, plus qu’ils éradiqueront je le crains, des pratiques qui n’honorent qu’assez peu la vie publique.

Concernant la moralisation de la vie publique ; plusieurs points sont également abordés ; l'interdiction de recruter des membres de sa famille, la prévention des conflits d'intérêt, l'encadrement des activités de conseil, la suppression de la réserve parlementaire, et la vérification de la situation de la déclaration de patrimoine à la fin d’un mandat pour le président de la République. Dans le climat actuel, de telles propositions peuvent-elles être qualifiées de poudre aux yeux, ou faut-il y voir une réelle avancée ?

François Abel : L’interdiction de l’emploi de la famille est intéressante mais attention aux stratégies d’évitement que cela va induire : ne plus se marier, faire des recrutements croisés : j’embauche ton fils et tu fais travailler mon époux, etc.

La question des conflits d’intérêt est très difficile à mettre en œuvre à travers la réglementation parce que c’est une notion extraordinairement complexe. Il faudra voir concrètement comment est mise en œuvre cette prévention. Au passage, on peut s’étonner que la question du conflit d’intérêt est toujours traitée en France autour des relations entre la politique et le privé mais jamais autour des conflits d’intérêt entre la politique et l’administration publique.

Il y a une mesure qui va avoir des répercussions monstrueuses sur la vie politique française, c’est la création d’une peine d’inéligibilité de dix ans pour les délits « portant atteinte à la probité ». Il est sûr que cette mesure aura pour effet immédiat d’éliminer les élus corrompus à la place de leurs électeurs qui dans certains cas peuvent aimer réélire ce type d’élus. Mais à plus long terme, cela va entrainer une judiciarisation croissante de la vie politique. Si un concurrent politique peut être évincer par une décision de justice, il est fort probable que les hommes politiques vont utiliser cettepossibilitédans un but politique. On va alors voir se multiplier les affaires qui s’éterniseront, et par effet de bord les acteurs judiciaires seront encore plus l’objet de pressions politiques. Au final, il n’est pas certain que les effets positifs de la mesure l’emportent sur les effets négatifs.

 

Atlantico : Concernant le mode de financement de la vie politique, François Bayrou a pu développer les propositions suivantes ; un principe de séparation entre l’ordonnateur et le payeur ; la certification des comptes des partis par la Cour des comptes lorsqu'ils dépassent un certain seuil de finance publique ; la Commission nationale des comptes de campagne s’assurera que les comptes de tous les partis politiques comprennent ceux de leurs instances locales ; l'interdiction des prêts par des personnes morales comme toute aide d’une personne morale étrangère ; les prêts consentis par des personnes physiques seront restreints, encadrés et notifiés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques pour contrôler les modalités de leur remboursement. François Bayrou a également proposé la création d'une "Banque de la démocratie" ? En quoi de telles mesures peuvent-elles être efficaces ? Répondent-elles aux enjeux du financement de la vie politique ? Une "banque de la démocratie" ne masque t elle pas un financement par le contribuable ?

François Abel  : Reprenons les éléments les plus importants.

Le principe de séparation entre l’ordonnateur et le payeur. Déjà que les partis politiques français sont devenus de par les modalités publiques de leur financement des agences para-étatiques, le fait qu’on leur impose ce principe de la comptabilité publique va encore plus les faire ressembler à une administration, avec toute la lourdeur que crée ce principe.

L’implication de la Cour des Comptes. Je ne vois pas d’avantages à cette implication de la Cour des comptes, si ce n’est encore une fois renforcer le caractère para-étatique des partis politiques français.

Tout élément visant à renforcer l’action de la CNCCFP est positif mais l’application de certaines idées me parait difficile. Par exemple qui va décider qu’une section locale d’un parti politique doit apparaitre dans les comptes nationaux consolidés de ce parti ?J’imaginons une section locale frondeuse vis-à-vis de son organisation centrale, va-t-on l’obliger à communiquer ses informations comptables à l’instance nationale ? Cela me semble difficile à mettre en œuvre pour la commission.

L’interdiction des prêts par des banques et la création d’une banque de la démocratie. Il s’agit d’une nouvelle étape dans la transformation progressive des partis politique français en agencesétatiques, ce que les chercheurs appellent des partis-cartels. L’objectif de cette banque est de faire disparaitre la dernière contrainte financière qui pèse sur les candidats aux élections : le fait de devoir avancer personnellement ou via des prêts bancaires la part de leur dépense de campagne que l’argent public leur rembourse par la suite. Il faut savoir qu’aujourd’hui en France, si on met de côté l’élection présidentielle, les candidats aux mandats électifs dépensent peu et dépensent principalement le montant que l’État leur remboursera. Ce qu’ils dépensent en plus, c’est ce que les électeurs ou leur parti leur ont donné. Les candidats auront encore moins d’incitation à trouver des financements autres que publics grâce à cette banque.

De plus, on peut s’interroger sur le futur fonctionnement de cette banque. Soit elle agira comme une banque classique, c’est-à-dire qu’elle va prêter en fonction des risques encourus,qui sontprincipalement dans le cas des campagnes électorales le fait de ne pas dépasser les 5% des suffrages permettant le remboursement public. Alors si c’est pour faire la même chose qu’une banque privée,où est l’intérêt de la création de la banque ? Soit elle prête en utilisant d’autres critères qu’économiques, dirons-nous. De nouveau, nous avons deux possibilités. Première possibilité, elle utilise ces propres critères qui deviendront, c’est certain, tôt ou tard des critères politiques, c’est donc la voie ouverte au discrétionnaire le plus total pour accéder aux prêts publics et pour avoir l’obligation de rembourser. Et il y a de forte chance que cela entrave tout changement dans le paysage partisan français, et en particulier l’apparition de nouveaux partis. Deuxième possibilité, pour éviter cet inconvénient elle finance toute activité politique, afin de ne pas restreindre l’émergence de nouveaux partis par exemple. Dans ce cas, exactement comme lors de la mise en place du financement public dans les années 1990, on va voir se développer des candidatures et des partis, plus ou moins sérieux, profitant d’un coût faible grâce aux prêts publics. Et dans quelques années on changera la réglementation pour restreindre l’accès aux prêts publics et nous revenons à la première possibilité.

 

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mahesa
- 22/06/2017 - 22:48
L'arbre qui cache la forêt
Tous ces projets de loi nous cachent le premier problème : où sont les comptes de campagne d'E. Macron, qui a payé quoi, combien a t'il dépensé et pour quelles actions ? Soyons sérieux, on ne peut supprimer toutes les libertés des élus, en faire des lavettes sous tutelle, et laisser ces questions sans réponses. Ou bien, nous ne sommes plus en démocratie, ce que l'affaire Fillon évoque déjà.
moneo
- 02/06/2017 - 17:39
Bayrou non isf
pourquoi? parce qu'il est éleveur et pas politicien
clint
- 02/06/2017 - 15:54
La vie politique sera toujours tributaire de nos racines !
Celle dont on se glorifie : "latins" et "catholiques". Evidemment, en bon latins, on trouvera toujours la nécessité de faire des lois sur la moralisation ! Non, définitivement pas nous ne sommes pas de l' Europe du nord !