Frédéric Says et Marion L’Hour : "La plupart des présidents craignent un 'Bercy fort', ils s’emploient donc à diviser le ministère en y plaçant des personnages antagonistes"

Atlantico : Après deux ans d'un travail journalistique fourni dont le résultat est contenu dans votre livre Dans l'enfer de Bercy, comment pouvez répondre à la question "qui gouverne vraiment" le ministère de l'Economie et des Finances ? 

Frédéric Says et Marion L'Hour : Formellement, aucun doute, ce sont les ministres qui ont autorité sur l’administration.Mais la réalité est plus complexe. Un ministre de l'Economie, en France, reste à son poste en moyenne 1 an et trois mois : c’est très peu pour mener une politique économique. L'administration compte, elle, des fonctionnaires qui connaissent Bercy sur le bout des doigts. Ils sont parfois présents depuis 10, 20, 30 ans. A tel point qu'on parle, dans les couloirs de Bercy, non pas du "ministre", mais du "ministre de passage" !

Voilà pourquoi l’administration – ou plutôt LES administrations – du ministère ont un rôle déterminant. En témoigne ce "rapport sur l’état de l’union" remis à chaque nouveau ministre : un long diagnostic de l’Etat du pays assorti de préconisations, qui ne diffèrent que de quelques lignes selon que le nouveau venu est de droite ou de gauche. Autre anecdote révélatrice du pouvoir de l’administration : nous révélons la privatisation avortée d’une partie de la Française des jeux. L'Elysée la souhaitait, mais le directeur du Budget, tutelle de la FDJ, s’y est fermement opposé. C’est lui qui a eu gain de cause face au chef de l’Etat !

L’administration joue donc un rôle tout à fait crucial dans la prise de décision. Mais d’autres influences se font sentir : il y a bien sûr les règles européennes (déficit à 3%, libre concurrence, interdiction des aides d'Etat) qui imposent de fortes contraintes ; mais aussi l’interventionnisme de l'éxecutif, plus ou moins fort selon les présidents - et selon les ministres. En l’espèce, nous montrons comment François Hollande, passionné par les questions fiscales, a annoncé la mise en place du prèlevement à la source sans en avoir avisé ni son ministre, ni son administration, qui avait pourtant déjà travaillé sur le sujet.

Enfin, la présence des lobbys joue un rôle crucial. Il est normal, et même nécessaire, que Bercy soit à l’écoute des acteurs de l’économie réelle. Mais ces acteurs ne sont pas tous traités à égalité : le Medef lui-même reconnaît qu’il est plus écouté, par exemple, que les représentants des artisans. Surtout, il se rend compte, comme nous, du problème que pose le côté informel de ce lobbying, très peu codifié. Pas de rendez-vous planifié, le ministère consulte qui il souhaite, comme il le souhaite. Un simple coup de fil du patron d’Axa (à l’époque Henri de Castries, proche de François Fillon) à la ministre Christine Lagarde, suffit à mettre en suspens une réforme du secteur des assurances.

Administration, Europe, lobbys, etc. : pour quelles raisons autant d'acteurs sont-ils impliqués dans la gestion de Bercy ? Est-ce la raison principale pour laquelle Bercy apparaît comme un "paquebot" ingouvernable ?

Tous ces acteurs ont leur place et leur rôle dans le fonctionnement de Bercy. L’administration a la maîtrise des dossiers, et ses directeurs sont souvent brillants, bien formés, et parfois inventifs. La France est dans l’Europe, le ministère ne peut donc fonctionner sans tenir compte de ses règles en matière de finances publiques. En revanche, nous dévoilons dans notre livre que Bercy a parfois tenté de contourner le cadre rigide de Bruxelles. Ainsi, un fonctionnaire nous explique comment il déguisait à une époque les aides d’Etat aux entreprises (quasiment interdites à Bruxelles, en raison de la concurrence libre et non faussée) en les versant sous forme d’avances remboursables – souvent non remboursées.

Il est normal que Bercy consulte le monde économique, y compris en matière de législation et de réglements, d'autant que les champs couverts par le ministère sont extrêmement complexes (structures bancaires, secteur des assurances...). Mais du coup, la frontière avec le lobbying peut paraître poreuse - c'est ce que nous appelons "le lobbying par l'expertise". 

Le ministère ne pourrait donc se passer de toutes ces parties prenantes. Selon nous, le côté "paquebot ingouvernable" de Bercy vient plutôt du manque de formalisation que nous évoquions à l’instant, y compris de formalisation  au niveau de la communication entre différentes administrations. 

Le ministère fonctionnerait mieux aussi, si le ministre était plus en phase avec son administration. Aujourd’hui, il n’a pas ou peu accès aux "petites mains" qui rédigent les notes censées lui servir à construire la politique du pays. Sur certains sujets pointus, ce sont même de jeunes fonctionnaires qui négocient, et le ministre pas assez "technique" dans sa connaissance des sujets verra arriver une mesure au fond déjà négociée. Nous nous posons aussi la question d’un système des dépouilles à l’américaine : faudrait-il changer les grands directeurs d’administration à chaque changement de majorité, ce qui aurait le mérite de la cohérence ? La question est légitime.

On apprend notamment, en lisant Dans l'enfer de Bercy, qu'en moyenne, un nouveau ministre de l'Economie est nommé tous les quinze mois. Quelles sont les raisons de cette instabilité ministérielle ? Qu'est-ce que cela révèle du pouvoir réellement détenu par le ministre ? 

En terme d’instabilité ministérielle, la France se place loin devant d’autres pays – qui d’ailleurs ne se privent pas d’en rire. Cette instabilité est due à plusieurs facteurs. D’abord à l’aspect "tremplin" de Bercy. Dans notre livre, c’est Emmanuel Macron qui l’incarne : l’utilisation de ses frais de bouche très rapide au cours de l’année 2016, donne à voir un mélange des genres entre le ministre et le futur candidat à la présidentielle. Mais beaucoup d’autres ont utilisé le ministère ou voulu l’utiliser comme "rampe de lancement".  Eric Woerth, ancien ministre du Budget (LR), dit même que ceux qui ne sont pas passés par Bercy sont des "stagiaires" ! (son candidat François Fillon, désigné depuis notre entretien, appréciera). Cette machine à nourrir les ambitions ne favorise pas la durabilité. D’autant qu’elle suscite aussi les coups bas, les couteaux dans le dos, comme on l’a vu avec Hervé Gaymard et l’affaire de son appartement, ou plus récemment avec la publication du redressement de l’Impôt sur la fortune d’Emmanuel Macron, qui avait sous-estimé la valeur de la maison de son épouse au Touquet.

Facteur aggravant pour ce "turnover" des ministres, l’interventionnisme présidentiel. La plupart des présidents craignent un "Bercy fort" ; ils s’emploient donc à diviser le ministère en y plaçant des personnages antagonistes. Copé/Gaymard, Hamon/Cahuzac, Moscovici/Montebourg. Comme toutes les décisions ou presque passent par Bercy, le ministère est aussi un lieu éminemment politique, et une discordance trop forte peut faire sauter un ministre : c’est ce qu’on a vu avec Arnaud Montebourg, et sa cuvée du redressement productif.

A travers votre enquête, vous montrez comment le ministère de de l'Economie "concentre les blocages français". A quel point sont-ils un frein à la bonne marche du ministère, et plus largement, à celle de l'économie française ? 

 Au cours de nos entretiens, on s'est aperçus que deux camps se rejetaient la responsabilité des blocages ou des inerties : d'un côté l'administration, qui estime que les politiques sont parfois insuffisamment compétents, impliqués ou novateurs. De l'autre, les politiques, qui décrivent parfois des services administratifs conformistes, trop autonomes et peu empressés. 

Il est d'ailleurs symptomatique que François Hollande, pour imaginer son "tournant" de la politique de l'offre, ait choisi de ne pas faire appel directement à Bercy, pour s'en remettre à Louis Gallois, un "grand capitaine" d'industrie, dont le rapport publié à l'automne 2012 entraînera la création du CICE (Crédit impôt compétitivité emploi).

Vous affirmez qu' "il existe au sein de Bercy (...) une culture du conflit". Comme l'expliquez-vous ? Vous parait-il possible d'y remédier ? Si oui, par quels moyens ? 

Il y a toute une chorégraphie, presque un mythe, autour des arbitrages budgétaires : chaque ministre arrive avec l'intention de "faire plier" Bercy pour obtenir une enveloppe plus importante, ou moins réduite. Nous dévoilons quelques-unes de ces techniques : l'utilisation de la presse, la flatterie, la colère... De son côté, le ministère du Budget doit absolument couper dans les dépenses, y compris en faisant porter l'effort sur les ministres plus faibles politiquement.

Résultat : chaque année, ces processus de cadrage budgétaire sont longs et douloureux. D'autres pays travaillent davantage en amont ; le gouvernement établit des scénarios d'économies concertées. Et les négociations reposent moins sur l'affect ou les alliances politiques.