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Piège de l'instrumentalisation

Pourquoi la prolongation de l’état d’urgence ne sert plus à rien d’autre qu’à de la com’ politique

Publié le 10 décembre 2016
Si l'état d'urgence, dont la durée devait être limitée dans le temps, a constitué un atout pour le travail des services de renseignement, son efficacité est désormais réduite.
Alain Bauer
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Alain Bauer est professeur de criminologie au Conservatoire National des Arts et Métiers, New York et Shanghai. Dernier livre paru : Vivre au temps du coronavirus (Cerf) ...
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Si l'état d'urgence, dont la durée devait être limitée dans le temps, a constitué un atout pour le travail des services de renseignement, son efficacité est désormais réduite.

Atlantico : Constitutionnellement, l'interruption de l'état d'urgence est prévue sous 15 jours en cas de démission du Premier ministre. Un conseil exceptionnel des ministres doit avoir lieu pour permettre sa prolongation. Depuis ses débuts l'état d'urgence aura permis, notamment, 4166 perquisitions. Depuis Juillet, seuls 543 ont eu lieu, dont 69 ont débouché sur des gardes à vue. Comment expliquer un tel ralentissement ? Ne traduit-il pas la tenue d'un état d'urgence "en peau de lapin" ?

Alain Bauer : Le problème de l'état d'urgence, qui est également celui de vigipirate ou de sentinelle, c'est que l'on sait comment on y entre mais pas comment en sortir. L'état d'urgence est un outil, pas une solution à tous les problèmes. Par ailleurs, la logique de l'état d'urgence aurait voulu soit qu'il dure très peu (on l'aurait alors levé à la manière d'un barrage, au terme d'un événement tragique) soit qu'on le considère comme un outil de communication. C'est là tout le problème de l'antiterrorisme : il correspond à la fois à de la sécurité et à de la communication, là où le terrorisme est constitué de violence et de communication.

Le gouvernement a fait plusieurs tentatives de sorties de l'état d'urgence. Il les a faites au travers de renouvellement plus courts, au travers de la loi en améliorant les outils. Il est cependant confronté à une difficulté mécanique car on trouve toujours des arguments en faveur d'un renouvellement. Pourtant, son efficacité s'est effectivement réduite. En contrepartie, cependant, s'il n'y avait qu'une seule arrestation mais qu'il s'agissait de celle du chauffeur du camion qui a tué plus de 80 personnes à Nice, avant le massacre, tout le monde aurait trouvé l'état d'urgence formidable. Cela illustre bien que la quantité n'est jamais un sujet en matière d'antiterrorisme et de procédure de sécurité. C'est la qualité, l'efficacité qui prime. Pour autant il est toujours très difficile de faire le tri avant un événement et on se trouve toujours en regret après. Il faut donc prendre le problème d'une façon très spécifique : au vu de la situation aux yeux de l'opinion et de la tension réelle en matière de terrorisme, peut-on faire sans l'état d'urgence ? La situation de l'État Islamique à Raqqa et autour, les combats à Mossoul laissent clairement penser que les tensions ne se sont pas réduites en France. Elles se sont aggravées. Il y a eu, effectivement, une réduction du niveau potentiel des organisateurs d'attentats. Elle est à mettre en parallèle avec l'augmentation du nombre potentiel d'attentats. Ce ne sont plus des réseaux ou des groupes qui procèdent aux attaques, mais des individus plus isolés. Vu de loin et sans a priori, il est difficile de légitimer un passage de l'état d'urgence à rien. À ce titre, il est la moins mauvaise des mauvaises solutions.

Il est difficile d'estimer, de qualifier, l'efficacité de l'état d'urgence. Il a pu empêcher des attentats dont nous n'avons pas nécessairement connaissance, sans parvenir à stopper celui de Nice. Je pense que l'état d'urgence aurait dû durer très peu ou alors de dire clairement qu'il devait aller jusqu'à la présidentielle, dès le début. Mais, de facto, on trouvera toujours une bonne raison de le renouveler (législatives, rentrée des classes, etc.) jusqu'à ce que la question de l'État Islamique soit résolue. 

Guillaume Jeanson : Ce phénomène a en effet été relevé très vite par les parlementaires chargés de contrôler l’état d’urgence. Il l’a été également par ceux de la commission d’enquête parlementaire sur les attentats du 13 novembre qui n’ont pas hésité à écrire dans leur rapport rendu peu avant l’été qu’il s’agissait "d’un état d’urgence justifié mais aux effets concentrés dans le temps". Les parlementaires ont alors insisté sur "l’effet déstabilisateur lié à la surprise des opérations menées" tout en précisant qu’il semblait s’être "rapidement amenuisé". Le rapporteur précise à ce sujet qu’une anecdote rapportée par Patrick Mairesse, directeur départemental de la sécurité dans l’Isère, l’avait particulièrement frappé : "dès le deuxième jour suivant l’instauration de l’état d’urgence, il est arrivé que nous soyons accueillis d’un "enfin ! je vous attendais !". C’est pour certains une question de standing ! Nous avons d’ailleurs trouvé chez un individu radicalisé un ordinateur dont l’entier contenu avait été vidé à l’exception, dans l’historique, d’une recherche sur l’état d’urgence ! Et ce, dès le dimanche soir !".

L’utilité de cette mesure d’état d’urgence ne semble toutefois pas forcément résider tout à fait là où on pourrait l’attendre. La commission d’enquête parlementaire, qui a relevé le faible nombre de suites judiciaires données, a en effet tenu à souligner cependant l’atout qu’avait pu constituer cette mesure pour le renseignement : "il serait réducteur d’évaluer l’efficacité de l’état d’urgence au seul nombre des procédures judiciaires ouvertes en matière antiterroriste.  Car, même si ce point n’est pas quantifiable, le renseignement est sans doute le principal bénéficiaire des perquisitions." Evidemment, cet argument ne convaincra pas tout le monde. Il est en effet toujours délicat de savoir, en ces temps troublés, où placer le plus opportunément le curseur entre sécurité et liberté. Les propos rapportés par la commission de Pierre-Marie Bourniquel, directeur départemental de la sécurité publique des Bouches-du-Rhône, sont à cet égard édifiants : "il fallait faire ses perquisitions administratives (…) Elles nous permettent de mieux connaître des individus, de lever des doutes et de mieux comprendre le phénomène de la radicalisation. Les services de renseignement y gagnent beaucoup de temps. C’est peut-être là leur principal intérêt." 

Pour revenir sur des éléments chiffrés, entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, il y a eu 3750 perquisitions qui ont débouché sur 605 procédures générales et 36 procédures terroristes. Depuis le 21 juillet 2016, il y a eu 542 perquisitions qui ont débouché sur 65 procédures générales et 25 procédures terroristes. Ces chiffres confirment donc nettement le constat effectué par les parlementaires. D’aucuns préféreront peut-être néanmoins parler de "meilleur ciblage" plutôt que de "ralentissement". 

Pour autant, sur le seul plan politique, le gouvernement peut-il prendre le risque de mettre un terme à l'état d'urgence ? Comment l'expliquer alors que la sécurité et la lutte contre le terrorisme continuent à faire partie des principales priorités des Français comme en témoigne le dernier sondage Ifop pour Atlantico ?

Guillaume Jeanson : La faute du gouvernement est d'avoir fait de l'état d'urgence le symbole de sa lutte contre le terrorisme. L’état d’urgence semble en effet avoir opéré au fil des mois une mutation progressive, en passant du statut de mesure pleinement effective et nécessaire à celui d’instrument douteux de communication de crise.

C’est sans doute ce qui contribue à expliquer le fait que si l'utilité de l'état d'urgence a été initialement reconnue par les parlementaires en charge de son contrôle, l'opportunité de ses prolongations a pu en revanche soulever de sérieuses réticences. A cet égard, le député Jean-Frédéric Poisson, co-rapporteur de la commission parlementaire en charge du contrôle de l'état d'urgence s'est toujours opposé aux prolongations successives de ce qu'il considère être, à juste titre, un régime d'exception qui n'a jamais été conçu pour une telle longévité. Précisons en effet que si l’état d’urgence devait être prolongé jusqu’au 15 juillet, il courrait alors pendant près de 20 mois, ce qui est considérable !

Le sondage réalisé par l’institut Ifop que vous mentionnez fait en outre écho à la très récente enquête de victimation de l’ONDRP qui présente désormais le terrorisme comme la préoccupation la plus importante des Français avec "le chômage, la précarité de l’emploi" (30,4 % et 30,9% des français interrogés). Il est évidemment très délicat pour le gouvernement de sortir dans ces circonstances de cet état d’urgence, car si un attentat se produit - ce qui demeure hélas hautement probable, tant en cette période des fêtes, qu’en cette période d’élections présidentielle et législatives qui la suivra de quelques mois - nombreux seront ceux à le leur reprocher. La justesse de l’appréciation qui aura présidé à cette prise de décision sera en effet lourdement sujette à caution. En ressortira alors cette inquiétante impression de tâtonnement glaçant, ressentie l’été dernier lorsque le matin du 14 juillet François Hollande avait annoncé la fin de l’état d’urgence avant d’être tragiquement forcé d’opérer un revirement dans la soirée.

Les Français attendent de leurs dirigeants que toutes les mesures utiles et efficaces soient prises pour lutter contre le terrorisme. Le piège de l’instrumentalisation de l’état d’urgence à des fins de communication politique semble aujourd’hui se refermer sur le gouvernement. Ce piège est de faire croire que l’efficacité de la lutte contre le terrorisme passera en premier lieu par la prolongation de l’état d’urgence. C’est un leurre. Si cette prolongation offrira toujours davantage de facilités aux autorités pour mener leur action, l’essentiel des mesures efficaces à prendre est cependant ailleurs et il ne faudrait pas l’oublier : spécialisation et moyens accrus pour la justice anti-terroriste, renseignement et adaptation de l’univers carcéral et probatoire aux défis que représentent la radicalisation et certaines stratégies telles que la taqiya.

Alain Bauer : Politiquement, c'est possible. Il faut simplement l'assumer et avoir le courage d'en sortir. La récente réforme de vigipirate – passée presque inaperçue – constitue d'ailleurs une voie de sortie possible de l'état d'urgence vers quelque chose d'autre, avec une certaine forme de gradation. Cela aurait pu permettre à l'état d'urgence de s'effacer progressivement, sous réserve qu'aucun attentat n'ait lieu entre temps. Les événements de Nice ont naturellement bloqué ce processus de sortie. Ce serait possible, donc, mais je doute que cela soit fait.

Cela présente effectivement un risque politique. Cependant, d'une manière assez paradoxale, il m’apparaît important de souligner que l'état d'urgence est avant tout un outil de communication pour l'opinion publique – bien plus qu'un outil de lutte contre le terrorisme. Ces outils n'en demeurent pas moins nécessaires, utiles. Cependant, notre "trousse à outil" est aujourd'hui assez limitée.

Comment assurer une meilleure efficacité de l'état d'urgence ? Une telle solution ne passe-t-elle pas nécessairement par une réduction réelle des libertés individuelles ? Les Français vous semblent-ils prêts à cela ? 

Alain Bauer : L'état d'urgence n'a pas vocation à être efficace. Ce qui est efficace dans la lutte contre le terrorisme, c'est le renseignement humain, l'infiltration… autant de choses que nous avions soit arrêté de faire, soit que nous ne faisions pas suffisamment. Par conséquent, les procédures, les temps, les cultures, ne sont pas tout à fait cohérents avec cette nécessité de l'antiterrorisme.

Il est tout à fait possible d'améliorer l'état d'urgence. Depuis le premier état d'urgence, la législation a beaucoup évolué, comme le montrent les lois de renseignement et l'usage d'outils nouveaux. Le problème vient du fait que, pour l'essentiel, il ne s'agit guère que d'outils. C'est le cerveau de la lutte antiterroriste qui en est la qualité majeure, la pertinence des analystes et la capacité à anticiper. Ces processus se sont tous lancés, aujourd'hui. Ils sont cependant mécaniquement plus lents qu'un simple changement de code… C'est pourquoi le débat sur la réalité structurelle de l'état d'urgence est clos mais que les mesures à mettre en place prennent du temps à voir le jour et à devenir efficace. Elles n'auront d'ailleurs pas besoin de l'état d'urgence, tout juste de l'antiterrorisme.

Je crois que tous les Français sont prêts à un compromis – pas une réduction sèche de leurs libertés individuelles. C'est à peu près la même musique que celle du code de la route : tout le monde souhaite avoir une voiture puissante, mais tout le monde comprend bien que les feux rouges, les lignes jaunes et les ceintures de sécurité sont des contraintes nécessaires. Par conséquent, le compromis entre sécurité et liberté est permanent. La question se pose sur la nature et le niveau de ce compromis, sur la compatibilité entre le niveau d'intrusion des dispositifs et leur efficacité. Sur le numérique et la réduction des espaces de communication, on sait désormais que l'outil sert davantage à espionner qu'à protéger ; qu'il est utilisé pour des raisons qui n'ont finalement pas grand-chose à voir avec le terrorisme. Nos amis américains en font la démonstration tous les jours avec les révélations Snowden.

Les citoyens font des choix au quotidien, en matière d'équilibrage entre sécurité et liberté. Pour pouvoir changer cet équilibre, il faut à la fois être convaincant et que l'équilibre soit soumis à des contrôles importants. Pour l'heure, ces contrôles sont relatifs. Il est dommage que le gouvernement se soit arrêté au milieu du guet, alors qu'il était pris dans un élan positif et vertueux. Un certain nombre de dispositifs devaient encore être adaptés, modulés, remis dans le droit chemin. Aujourd'hui, la tentation naturelle de jouer à l'espion persiste. C'est pourquoi davantage de contrôle ne pourra pas faire de mal. Les gens savent précisément dans quelles conditions ils sont prêts à abandonner un peu de leurs libertés pour en protéger d'autres.

Guillaume Jeanson : L’état d’urgence peut, comme nous l’avons vu, être efficace. Mais pour qu’il le soit pleinement, encore faut-il qu’il ne soit ni dénaturé ni détourné de sa finalité. Il doit être temporaire et le problème de la communication, évoqué plus haut, ne doit pas faire oublier d’autres problèmes tout aussi importants, tels que la caducité des mesures prises sous son empire. Une question importante si l’on veut bien se souvenir qu’aujourd'hui 95 personnes sont toujours assignées à résidence et que, parmi elles, 47 le sont depuis novembre 2015. Précisons qu’on compte au total 612 assignations appliquées à 434 personnes depuis cette même période. 

Comment expliquer le paradoxe de Français qui disent vouloir davantage de protection sans vouloir s'en donner les moyens ?

Guillaume Jeanson : Je ne suis pas certain que les Français ne veuillent pas, comme vous le dites, s'en donner les moyens. Beaucoup d’entre eux reprochent sans doute moins l'application de ce régime, que son manque d’efficacité. Du moins dès lors qu’ils estiment qu’il n'a pas permis d’empêcher la commission de plusieurs attentats (alors qu’il aura néanmoins contribué à en éviter d’autres…). Je crains qu’il ne s'agisse davantage en réalité d'une défiance exprimée à l’endroit des responsables politiques. Selon une enquête Ifop réalisée pour Le Figaro et publiée au mois de juillet de cette année, il ressortait en effet que 33% seulement des personnes interrogées au lendemain de l'attentat de Nice accordaient leur confiance au gouvernement et au président de la République pour lutter contre le terrorisme, et que, dans le même temps, 81% d’entre elles se montraient prêtes à accepter davantage de contrôle et une certaine limitation de leurs libertés. Ce n'est que 3 points de moins qu'au lendemain des attentats du 13 novembre. On reste donc dans des niveaux très élevés. Par ailleurs, les Français semblent encore beaucoup compter sur les policiers pour les protéger. Ils étaient 84% au lendemain de l'attentat de Nice contre 87% juste après les attentats du 13 novembre. Le CEVIPOF confirme lui aussi cette tendance qui est passée de 63% d'opinions favorables en 2009 à 75% en 2015.

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J'accuse
- 10/12/2016 - 11:56
Le pouvoir piégé par sa communication démagogique
On ne peut pas accepter que, en état d'urgence, les rassemblements publics aient été si peu sécurisés; qu'il ait suffi d'un camion pour commettre un massacre, alors que ce mode opératoire était connu; que les hauts fonctionnaires et les élus responsables de la sécurité n'aient pas été sanctionnés après Nice pour les fautes évidentes qu'ils ont commises. L'expression "état d'urgence" n'a jamais été autre chose qu'un outil de communication: il est tout à fait possible de renforcer la sécurité sans ça. De toutes façons, nous en avons pour des décennies. Abandonnons le terme et soyons efficaces, au lieu de seulement prétendre l'être grâce à lui.