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Mondialisation, marchés financiers, politique industrielle : mais que peut véritablement faire un État face à l’économie du XXIe siècle ?

Publié le 23 septembre 2016
L'affaire Alstom représente, selon certains, l'échec de l'Etat stratège. Mais en réalité, elle pousse surtout à s'interroger sur la redéfinition du rôle de l'Etat dans une économie globale.
Xavier Timbeau est directeur du département "Analyse et prévision" à l'Ofce.
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Sylvie Matelly est Docteur en sciences économiques et directrice-adjointe de recherche à l'IRIS, spécialiste des questions d'économie internationale et d'économie de la Défense. 
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L'affaire Alstom représente, selon certains, l'échec de l'Etat stratège. Mais en réalité, elle pousse surtout à s'interroger sur la redéfinition du rôle de l'Etat dans une économie globale.

Atlantico : Le cas emblématique d'Alstom a pu mettre en lumière, une nouvelle fois, le rôle de l'Etat au sein de l'économie dans un contexte d'une économie mondialisée, et semblant être dirigée par les marchés financiers. Au delà du cas spécifique d'Alstom, entre la macroéconomie européenne, la capacité budgétaire d'un pays, et le rôle des Etats dans les politiques industrielles nationales, quel est véritablement le pouvoir d'un Etat dans l'économie du XXIe siècle ?

Xavier Timbeau : La globalisation est l'histoire de la remise en cause des pouvoirs des Etats dans l'économie du XXIeme siècle. Ce qui peut être fabriquer ailleurs dans de meilleurs conditions de coût, de sécurité juridique,d'accès au marché le sera. Les Etats sont donc en concurrence pour attirer la production. Pourtant ils gardent de nombreux instruments, de la production de réglementations à la fourniture d'infrastructures ou d'une main d'oeuvre qualifiées. Ils sont aussi maîtres du cadre juridique qui peut déterminer très finement les questions du droit de propriété associé aux actions (golden share), aux obligations (CAC ou convertibilité) ou encore à la production des biens ou des services (passeport financier, normes UE). La fiscalité est aussi centrale, d'autant que si la production des biens matériels peut être délocalisée, la vente et les services associés est encore presque complètement liée au territoire de consommation. Seuls quelques services dématérialisés échappent à cette contrainte. Le pouvoir des Etats dépend en fait beaucoup de leur taille et plus précisément de la taille de leur marché (les consommateurs finaux) comme de son marché des facteurs de production (principalement le travail) ou de la mobilisation de l'épargne et de son système financier. La construction européenne est une tentative, pas encore aboutie, pour que ce pouvoir contesté des petits Etats soit reconstruit au niveau d'un ensemble d'Etats. Lorsque la Commission Européenne demande à l'Irlande de taxer Apple rétrospectivement de 13 milliards d'euros d’impôts sur les bénéfices, elle traite à fois des grandes entreprises dans la globalisation et leur capacité à échapper au pouvoir coercitif des Etats et aussi de la concurrence (fiscale) entre les Etats.  

A lire également sur notre site : Alstom, une fatalité ? 56% des Français pensent, eux, qu'il est possible de conserver une activité industrielle productive en France

Sylvie Matelly : La question n'est pas tant celle d'un Etat dans l'économie du XXIe siècle car dans l'absolu il peut tout faire, ce sont des choix politiques. La limite est posée par les engagements de cet Etat d'une part et l'insertion de l'économie nationale dans l'économie globale d'autre part. L'Etat français par exemple de par ses engagements internationaux (UE, OMC etc.) s'est engagé dans une voie libérale où l'intervention publique pour soutenir une entreprise est perçue comme peu équitable (par rapport aux autres entreprises ou par rapport à nos partenaires économiques ou encore plus aux pays en développement qui n'ont pas les moyens d'en faire de même...). L'insertion de l'économie nationale dans la globalisation est également essentielle. Une économie qui est fortement dépendante de financements extérieurs, qui attire les investissements étrangers, qui commerce beaucoup avec le reste du monde (exportations et importations) n'a pas intérêt à s'exonérer du respect des règles libérales qui régissent cette économie globale. Rappelons que les exportations françaises, c'est presque 20% d'emplois en France et que les investissements étrangers en France, c'est soit de la création nette d'activité soit le sauvetage d'une activité en difficulté...

Quelles sont les lacunes qui ont pu être mises en évidence lors des dernières années ? Peut-on dire que les dirigeants ont laissé le pouvoir, en laissant de côté certains de leurs pouvoirs, ou s'agit-il de contraintes réelles, conséquences de la mondialisation ? 

Xavier Timbeau : La mondialisation a bousculé en profondeur les Etats sociaux démocrates. D'abord, la mutation économique qu'elle a déclenchée a fait des gagnants (les consommateurs, les producteurs à haute valeur ajoutée, les plus qualifiés) mais aussi des perdants. Les compenser ou les accompagner est difficile sans leur donner le sentiment qu'ils ne deviennent dépendants. Ensuite, tout le monde est exposé aux chocs planétaires. Ce n'est pas complètement nouveau, la crise de 1929 a été mondiale et l'étalon or a amplifié les liens entre les économies. Mais la crise de 2008 a montré que les liens sont maintenant quasi instantanés et demandent une coordination accrue. Face à ses chocs, les Etats doivent apporter une assurance mais il devient difficile de faire pour les petits Etats très ouverts. La crise de la zone euro donne l'illusion que la monnaie unique pèse comme l'étalon or, mais on oublie un peu rapidement qu'un petit Etat est soumis à des contraintes très fortes lorsqu'il est en change flexible. Les crises de change peuvent être terribles (sudden stop) et imposent l'intervention d'organisation supranationales comme le FMI. On oublie aussi que le change n'est pas qu'un degré supplémentaire pour la politique économique, mais est aussi un source de variabilité et d'incertitude majeure lorsque le change des partenaires peut varier en fonction de leurs situations économiques. Les petits Etats sont à la peine dasn cette mondialisation pour assurer ses fonctions. Enfin, la mondialisation pose frontalement la géographie de la production. Si la division du travail implique la spécialisation, la spécialisation d'un petit territoire peut poser beaucoup de problème comme la correspondance entre la qualification de la main d'oeuvre et le tissu productif ou l'exposition à des chocs lorsqu'on est trop spécialisé. L'Etat stratège au XXIeme siècle c'est celui qui s'insère dans la mondialisation mais qui diversifie ses spécialisations tout en organisant la redistribution nécessaire (soit des productions, soit des revenus) entre les territoires.

Sylvie Matelly : La question de la politique industrielle est une vraie question, souvent posée ces dernières années et pas seulement en France. Sauf qu'une politique industrielle, c'est une réelle stratégie, avec des objectifs et des enjeux, des moyens financiers et humains etc. pas des réactions au cas par cas en fonction des polémiques et scandales. Pourquoi vouloir maintenir des compétences industrielles nationales? Cette question est fondamentale et la réponse n'est jamais fournie par les décideurs politiques. Ce peut être pour des raisons stratégiques (conserver des savoir faire importants pour préserver notre souveraineté nationale, préserver un système national d'innovation en maintenant les bureaux d'études d'entreprises de pointe par exemple), pour des raisons sociales (préserver l'emploi dans certains bassins d'emplois sinistrés - il n'est d'ailleurs pas dit que le meilleur moyen d'y parvenir soit en maintenant les entreprises qui y rencontrent des difficultés... une politique d'aménagement du territoire peut aussi être une forme de politique industrielle !), pour des raisons politiques, culturelles ou autres. Tout cela relève toutefois plus d'un choix politique qu'économique ! L'Etat est souvent très mauvais gestionnaire et ses choix industriels sont discutables d'un point de vue économique. Soutenir un secteur d'activité en difficulté, c'est aussi retarder sa restructuration et par conséquent accroître le désavantage qu'il a face à ses concurrents donc in fine accroître encore ses difficultés. La question de l'emploi est politiquement difficile à assumer, c'est une évidence mais subventionner une entreprise uniquement pour maintenir les emplois conduit bien souvent à les détruire quand même in fine. L'argent investi aurait probablement été beaucoup plus utile à financer de la formation pour que ces personnes puissent se reconvertir, des incitations à la création d'entreprises, des primes à l'installation de nouvelles structures ou encore le financement de R&D.

Outre sa mission d'encadrant et son rôle de protecteur, de quels outils l'État dispose-t-il pour assurer aussi bien que faire se peut une mondialisation participant au bien commun ? Quels sont les dispositifs les plus efficaces pour faire face aux défis de demain ?  

Xavier Timbeau : La question des outils est centrale. Les petits Etats n'ont souvent pas beaucoup de choix ouverts hors le moins disant. La collusion d'Etats est le moyen de définir ses propres règles quant aux échanges, quant à la fiscalité, aux normes ou encore les choix stratégiques que l'on veut suivre. Prenons un exemple. Si un petit Etat veut participer à la production d'avions dans la compétition mondiale, il sera contraint d'être moins cher, et de prendre moins de risque d'innovation. Il ne pourra pas user de la commande publique pour soutenir son champion national sans risquer d'être capturé par les actionnaires de ce producteur. Un grand pays (ou une collusion d'Etats), pourra dicter ses conditions en matière de concurrence déloyale (en bloquant son immense marché s'ils pensent qu'il y a subvention indue), de normes, de sécurité. Il pourra organiser une commande publique (ou favorisant les producteurs nationaux) en ménageant la concurrence sur son territoire plus grand. Il risquera moins d'être capturé et en même temps pourra diversifier les risques d'innovation. Au final, il aura les moyens d'une stratégie de long terme sans risquer de tomber dans l’inefficience.

Sylvie Matelly : Le rôle de l'Etat dans un monde global est clairement à redéfinir. Les politiques économiques classiques fonctionnent mal, se révèlent coûteuses (politique budgétaire) ou risquées (politique monétaire). Même le rôle protecteur de l'Etat est discutable au vu de l'ampleur des inégalités et/ou des niveaux de chômage. Pour autant, une économie sans Etat c'est encore plus d'inégalités, des crises etc.

L'Etat doit déjà fixer des règles et un cadre et faire respecter ces règles. Cela paraît une évidence mais la tendance a été plutôt à la suppression d'un certain nombre de régulations jugées pénalisantes ces dernières années, quant au respect des règles, il suffit de regarder tout le débat sur l'imposition des grandes entreprises pour se rendre compte des limites de l'exercice. Les Etats doivent aussi se coordonner plus pour que les règles soient respectées par tous.

Le contexte est également important. L'Etat peut financer des infrastructures, routes, autoroutes, connexions et réseaux dans les régions isolées etc. Regardez l'impact positif qu'a pu avoir le TGV ou la fibre dans certaines régions françaises. Enfin, l'Etat doit continuer à assurer son rôle de protecteur (c'est un amortisseur social), mener une politique industrielle etc. mais il a dans un monde global un impératif de résultats. Il doit donc savoir pourquoi il le fait, comment il le fait et s'adapter au cas par cas en fonction du contexte. La limite de cela relève probablement du fait que le temps politique ne coïncide jamais avec le temps économique...

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OlivierRiviere
- 23/09/2016 - 14:23
L'exemple US monthe que l'état peut faire du bien à l'industrie
Aux USA, c'est l'état qui mène la charge de la ré-industrialisation - le reshoring - avec des études incroyablement poussées qui aident investisseurs et industriels à évaluer les scénari possibles et à décider quand et dans quel domaine il est légitime d'investir dans un outil de production local. Et comme par ailleurs l'état US achète US .....
Paul Emiste
- 18/09/2016 - 08:46
XXIeme contre XIX eme siecle.
Dans le 21eme siècle avec un gouvernement et des syndicats à l´idéologie du 19eme siècle? Ça sent le (S)apin.
GP13
- 17/09/2016 - 12:50
Pourquoi la globalisation devrait-elle être impérissable ?
Il y a bien une sorte de "déification" de la globalisation avec comme corollaire l'impossibilité politique d'en sortir.
Mais c'est convenir que la politique ne sert à rien, que la démocratie est devenue inutile......
Les peuples vont remettre les pendules à l'heure !!