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Le Brexit, une vue de l’esprit ? Pourquoi le Royaume-Uni ne risque pas de sentir de si tôt les effets d’une sortie de l’Union européenne

Publié le 24 juin 2016
Après des semaines de débats, le camp du Brexit l'a emporté ce vendredi avec 52% des voix. Pour autant, le changement ne sera pas immédiat : l'Union européenne et le Royaume-Uni mettront deux à trois ans à dénouer les liens qui les unissent.
Jean-Claude Piris est consultant en droit européen et en droit international public, ancien haut fonctionnaire français et européen
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Après des semaines de débats, le camp du Brexit l'a emporté ce vendredi avec 52% des voix. Pour autant, le changement ne sera pas immédiat : l'Union européenne et le Royaume-Uni mettront deux à trois ans à dénouer les liens qui les unissent.

Atlantico : Le camp du Brexit l'a emporté ce vendredi matin avec 52% des voix. Le Royaume Uni devra renégocier l'ensemble de ses traités et accords économiques et commerciaux. Au cours de ces renégociations, dans quelle mesure le pays pourrait-il obtenir des garanties et avantages proches de ceux dont il bénéficiait du temps de son appartenance à l'UE ? A l'issue des renégociations, est-il possible que la situation du Royaume-Uni soit sensiblement la même que lorsqu'il était un état membre de l'Union ?

Jean-Claude Piris : Les Britanniques ne pourront certainement pas accéder aux mêmes avantages qu’un État membre de l’UE, et notamment à la participation au marché intérieur de l’UE, en devenant un pays tiers. 

Le "premier jour" ne serait pas celui du référendum, mais celui où le gouvernement britannique transmettrait sa décision de lancer la procédure dite de l'article 50 (qui est l'article du traité sur l’UE qui prévoit la possibilité de sortir de l'Union européenne). Cet article prévoit une négociation pour régler les conditions du divorce.

Pendant cette négociation, qui durerait au minimum 2 ans, et probablement davantage, le Royaume-Uni resterait membre plein de l’UE, en gardant son plein accès au marché intérieur et le bénéfice des accords commerciaux que l'UE a conclus avec des pays tiers.

C'est seulement à l'issue de ces 2 ou 3 ans, lorsque l'accord " de retrait " aurait été conclu, que le Royaume-Uni deviendrait un pays tiers. 

C'est à ce moment-là que serait négocié le cadre commercial des relations futures du Royaume Uni avec l’Europe. Le Royaume Uni essaierait probablement d'avoir le plus grand accès possible au marché intérieur de l'Union (la moitié de son commerce de marchandises se fait avec les 27 États membres). Mais, jusqu'à présent, l'Union n'a décidé de donner un tel accès au marché intérieur qu'aux trois États de l'espace économique européen (EEE), la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein. En contrepartie de cet accès (quasi complet) au marché intérieur, ces pays doivent respecter les 4 libertés (biens, services, capitaux et personnes). Or, l'une des obligations de l'appartenance à l'UE que le Royaume Uni désapprouve est précisément la liberté de mouvement des personnes, et donc la libre immigration au Royaume Uni des nationaux de tous les Etats membres de l’UE. Par ailleurs, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein, sont obligés de recopier toutes les règles de l’UE régissant le marché intérieur, sans être représentés dans les institutions qui en décident (ni à la Commission qui les propose, ni au Parlement et au Conseil qui les adoptent). Cette situation des pays de l'EEE avait poussé David Cameron à conclure que jamais le Royaume Uni n'accepterait ces conditions, à savoir une soumission aux règles de l’UE sans participer à leur adoption. La solution du modèle norvégien semble donc peu probable.

Certains parlent de suivre l'option du modèle suisse. La Suisse a conclu environ 120 accords bilatéraux avec l'UE. Elle a choisi de ne pas faire un accord unique mais de faire des accords par secteur, mais elle n'a aucun accord sur les services. Or, les services (en particulier financiers) représentent les 2/3 de l'économie britannique. A cet égard, l'option suisse ne serait pas très avantageuse pour le Royaume-Uni.  

Par ailleurs, les relations entre l'Union et la Suisse sont en crise car il y a eu un référendum par lequel la Suisse a refusé de continuer à appliquer pleinement la liberté de circulation des personnes. L 'Union est actuellement en train de négocier un accord horizontal de nature institutionnelle qui s'appliquerait à tous les accords bilatéraux importants conclus entre les deux parties (la Suisse et l’UE). Cet accord contraindrait la Suisse à recopier toutes les lois de l'Union relatives au marché intérieur, comme le font les pays de l’EEE. Elle devrait accepter la liberté de circulation des personnes et obéir aux jugements de la Cour de Justice de l’Union européenne, sans y avoir de membre. L'UE a donc des exigences beaucoup plus dures à l’égard de la Suisse que celles qu'elle avait admises il y a plus de 20 ans pour la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein. Pour toutes ces raisons, le "modèle" suisse ne serait pas accepté par le Royaume Uni.

Le Royaume Uni devrait très probablement se contenter d'un accord de libre-échange avec l'Union européenne, qui lui donnerait un accès nettement moins important que ce dont bénéficient la Suisse et les pays de l'EEE… En particulier, le Royaume Uni perdrait le "passeport européen", qui est fondamental pour ses banques et services financiers, dont la Suisse ne bénéficie pas non plus aujourd’hui.

Il est donc clair que les relations avec l’UE ne pourraient pas être aussi avantageuses pour le Royaume-Uni que sa situation actuelle. Plus cet État  aurait accès au marché intérieur de l’UE, plus il serait "colonisé" politiquement en étant contraint de recopier les lois et règles européennes sans participer à leur adoption.

Jean-Marc Siroën : Il y aura sans doute des négociations pour redéfinir la nature des relations économiques et commerciales avec l’Union Européenne, mais avant cela, comme pour un divorce, il y aura une négociation pour organiser la séparation. Pourquoi le Royaume-Uni quitterait-il l’Union si il devait se retrouver dans la même situation ? Si les partisans du Brexit pensent qu’ils retrouveront tous les avantages sans les inconvénients et les obligations, je pense qu’ils se trompent car l’Union Européenne encouragerait ainsi le départ d’autres pays. Certes, on peut envisager un traité de libre-échange, qui implique d’ailleurs une réciprocité, donc des inconvénients. Mais cela ne couvre qu’une partie des attributions de l’Union Européenne même si pour beaucoup de Britanniques, c’est la seule qui importe. Mais même ce point n’est pas acquis car le climat est moins que favorable à de tels traités comme le montre l’enlisement de la négociation du traité transatlantique ou l’incertitude sur la ratification du traité avec le Canada. Un traité de libre-échange n’empêcherait d’ailleurs pas l’Union européenne d’imposer des droits antidumping au Royaume-Uni ou de porter plainte contre ce pays à l’OMC –et réciproquement-. A fortiori un traité du type de ceux qui existent avec la Norvège ou la Suisse n’est pas non plus acquis car le contexte n’est pas le même : une alternative à l’adhésion n’est pas la même chose qu’un départ. On a peu vu de divorcés s’engager dans un PACS….

N'y a-t-il pas un décalage entre les projections des électeurs qui ont voté "oui" à une sortie de l'UE et les implications réelles d'un Brexit dans les 5 ans qui suivront le référendum ? Les citoyens britanniques verront-ils concrètement une grande différence entre l'avant et l'après Brexit ?

Jean-Claude Piris : Le changement juridique ne serait pas immédiat après le referendum, il faudrait attendre 2 ou 3 ans avant le retrait effectif. 

La plupart des électeurs ne se rendent probablement pas entièrement compte des implications économiques négatives d'une sortie de l'Union. Ils s'imaginent que les avertissements donnés par les différentes Organisations internationales (OCDE, OMC, FMI, BM etc.) et par les leaders mondiaux (Barack Obama, Shinzo Abe, Angela Merkel) relèvent d'une espèce de complot organisé par David Cameron. 

Soit ces "eurosceptiques" ne croient pas aux conséquences économiques d'un Brexit, soit ils sont prêts à prendre le risque, car ils ont la conviction que, même si cela prendrait 15 ou 20 ans, le Royaume Uni est un grand pays, qui se relèverait. 

C'est un vote très passionnel, par lequel les partisans du Brexit affirment que  le Royaume-Uni doit régler lui-même ses problèmes. Certains pensent certainement que cela vaut la peine de perdre des avantages économiques.

Les citoyens britanniques verraient néanmoins très vite la différence, d’abord car une espèce de chaos politique s'installerait probablement dès le court terme : Cameron resterait-il chef du gouvernement ? Sinon, qui le remplacerait ? Une convention du parti conservateur devrait-elle  être organisée ? A cela s'ajouteraient vraisemblablement des attaques contre la livre sterling et des fuites de capitaux. Il y aurait une énorme incertitude pour les opérateurs économiques, dès lors qu’ils sauront que le Royaume Uni ne bénéficiera plus du marché intérieur. Or, cette incertitude durera longtemps.

La stabilisation du pays après le changement juridique prendrait sans doute 10 ou 15 ans. Premièrement, en matière de législation intérieure, le retrait entrainerait l’abrogation de la loi de 1972 qui rend applicable au Royaume-Uni le droit européen. Les règlements (qui sont directement applicables) seront abrogés : tout un pan de législation en matière agricole, sur la protection des consommateurs, pour la concurrence etc.. devrait être adopté au Parlement pour remplacer les vides juridiques. Les directives (qui sont mises en œuvre par des lois adoptées par les parlements nationaux), resteraient en application, sauf si les Britanniques voulaient les abroger ou les modifier. En effet, les partisans du Brexit affirment qu’ils désapprouvent de nombreux aspects de la législation européenne, notamment en matière agricole, de pêche, de standards, de normes (" red tape "). Cela impliquerait donc un lourd et long travail législatif.

Sur le plan du commerce extérieur, les Britanniques, dès le jour de leur sortie de l'UE, perdraient automatiquement le bénéfice de tous les accords commerciaux conclus par l’UE avec les pays tiers. En effet, la politique commerciale de l'UE étant commune, le Royaume-Uni n'a aucun accord bilatéral. Il lui reviendrait donc d’essayer de négocier de tels accords à partir de zéro, ce qui demanderait certainement de longues années.

Jean-Marc Siroën : Au-delà-même des projections sur la croissance qui reposent sur des scénarios difficiles à anticiper, les prochaines années seraient dominées par l’après Brexit. Au-delà même de leur pouvoir d’achat et de leur emploi, les citoyens seront nécessairement impliqués. Quelle sera l’attitude de l’Ecosse ? Quelle sera le résultat des négociations avec l’Union Européenne ? Comment les fonctions assumées par l’Union Européenne seront-elles assurées au Royaume-Uni : politique agricole, de la concurrence, politique commerciale et douanière, définition des normes… Cette incertitude ne sera évidemment pas favorable à l’activité économique.

Comment se dérouleront alors concrètement les négociations entre Londres et Bruxelles d'une part, et entre Londres et les différents partenaires commerciaux de l'UE d'autre part ?

Jean-Marc Siroën : Le Royaume-Uni et l’UE devraient avoir deux ans pour dénouer les liens qui les unissent. Il n’est pas sûr que les relations futures soient finalisées dans ce délai qui couvre à peine le temps nécessaire pour ratifier un accord dans l’UE. La tâche de la Commission va être délicate car les accords futurs exigeront la ratification par le Conseil et par le Parlement ainsi que, vraisemblablement, par les 27 parlements nationaux. Il faut s’attendre à des débats intenses. Nos partenaires commerciaux sont engagés avec l’Union Européenne, par ailleurs membre de l’Organisation Mondiale du Commerce. Pas avec chaque pays individuellement. Le Royaume-Uni ne bénéficierait donc plus automatiquement de ces traités qui devraient alors être renégociés. Je ne suis pas certain que les partisans du Brexit aient bien compris que, dans les négociations, le rapport de force du seul Royaume-Uni, puissance commerciale secondaire qui feint de croire à la possible restauration de l’Empire, sera bien plus faible que celui de l’Union Européenne, première puissance commerciale du monde ….

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Deneziere
- 09/06/2016 - 10:12
Et il est où, le plan B ?
Excellent rappel donné par les deux intervenants. On dit depuis le début que ceux qui, en France, veulent sortir de l'union européenne, n'ont pas de pan B crédible. Et effectivement, ils n'en ont pas. Et bien qu'ils se consolent, ils ne sont pas tous seuls : les anglais n'en ont pas non plus. Pas d'autre que de l'orgueil et des mouvements de menton, s'entend. Par contre, les intervenants partent du principe que l'UE négocierait d'un seul bloc bien ordonné avec les Anglais. Ce n'est pas forcément acquis... En tout cas, ils vont ouvrir une belle boîte de Pandore.