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Enorme gâchis

Derrière les mécontents du choix des capitales régionales, l’énorme gâchis de la réforme territoriale

Publié le 01 août 2015
Ce vendredi 31 juillet, la réforme territoriale s'est dévoilée un peu plus avec l'annonce par Manuel Valls du choix définitif des capitales régionales. Nourrissant nombre d'attentes et d'inquiétudes, la réforme semble déjà un échec. Elle est aussi le résultat bancal d'un non-choix très français entre des modèles contradictoires d'aménagement du territoire.
Jean-Luc Bœuf est administrateur général. Auteur de nombreux ouvrages, son dernier livre : les très riches heures des territoires (2019), aux éditions Population et avenir. Il est actuellement directeur général des services du conseil départemental de...
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Roland Hureaux a été universitaire, diplomate, membre de plusieurs cabinets ministériels (dont celui de Philippe Séguin), élu local, et plus récemment à la Cour des comptes.Il est l'auteur de La grande démolition : La France cassée par les réformes...
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Jean-Luc Bœuf est administrateur général. Auteur de nombreux ouvrages, son dernier livre : les très riches heures des territoires (2019), aux éditions Population et avenir. Il est actuellement directeur général des services du conseil départemental de...
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Roland Hureaux
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Ce vendredi 31 juillet, la réforme territoriale s'est dévoilée un peu plus avec l'annonce par Manuel Valls du choix définitif des capitales régionales. Nourrissant nombre d'attentes et d'inquiétudes, la réforme semble déjà un échec. Elle est aussi le résultat bancal d'un non-choix très français entre des modèles contradictoires d'aménagement du territoire.

Atlantico : Ce vendredi 31 juillet, le Premier ministre annonçait le choix des capitales régionales, dans le cadre de la réforme territoriale. Que pensez-vous des choix réalisés? Cette décision va-t-elle mettre fin au débat entre les différentes villes concurrentes ?

Jean-Luc Boeuf : La notion de capitale régionale est sensible. Elle emporte avec elle de nombreuses conséquences. C'est le lieu d'exercice du pouvoir, aussi bien de l'Etat que de la collectivité locale. C'est surtout le lieu où se concentrent l'enseignement supérieur, la recherche, certaines grandes entreprises. C'est donc considéré comme un déclassement que de perdre sa capitale régionale. Lorsque la réforme territoriale avait été lancée, les mots d'ordre étaient : simplifier, économiser l'argent public, rationaliser les structures. Aujourd'hui, aucun de ces objectifs n'est rempli.

Roland Hureaux : Le résultat de ce nouveau découpage : il n'y a pas de capitale régionale entre la Loire, l'Atlantique, la Garonne, le Rhône, soit près d'un tiers de la France. Ce résultat est en cohérence avec le délaissement dramatique du monde rural français depuis 25 ans où les socialistes, auteurs de la réforme de la Politique agricole commune de 1992 ont plus que leur part. La crise actuelle de l'élevage, qui est dramatique, en est une des conséquences. Le mépris de la France profonde, monde rural, petites villes, régions isolées comme le Limousin,  par les socialistes est hallucinant. C'est l'esprit bobo dans toute sa splendeur pour qui comptent  seulement les grandes capitales cosmopolites, largement ouvertes à l'international. Le reste, pour eux,  ne compte pas. S'y intéresser c'est du pétainisme, disent-ils (ce dont on ne s'était pas avisé pendant le trente années qui sont suivi la guerre et où avait été lancée la magnifique politique d'aménagement du territoire, aujourd'hui à l'abandon).

Le choix de sacrifier certaine villes  a été fait en réalité quand on a voté la loi sur les régions, avec  une droite étonnamment passive.  Il fallait s'attendre à ce que certaines  villes soient  sacrifiées : les choix de Rouen, Bordeaux et Lyon sont assez logiques. Le sacrifice de Montpellier suscite une réaction vive du nouveau maire, Philippe Saurel, dissident de la gauche et   disciple de Frèche et qui  n'a pas sa langue dans la poche. Il est probable qu'il ne se résignera pas facilement. De même que les  Lorrains qui sont non seulement rayés de  la carte mais passent sous la tutelle  de Strasbourg et de la région alsacienne très excentrée.

Je pense qu'il sera difficile de panser les plaies et qu'un nouveau gouvernement de droite sera sans doute obligé de revenir sinon au statu quo (personne ne songera à diviser à nouveau la Normandie en deux) mais à revoir cette politique de regroupement aberrante. 

Cette réforme territoriale a été conçue dans un objectif de simplification et de réalisation d'économies. Mais est-ce vraiment le cas? Qu'est-ce que cela coûte réellement et est-ce un investissement pour l'avenir? Arrivera-t-on vraiment à plus de simplification?

Roland Hureaux : Simplification, non. Beaucoup d'affaires qui étaient traitées dans la proximité le  seront plus loin  du citoyen. D'autant que l'évolution récente a tendu à recentraliser  beaucoup d'affaires du   niveau départemental   du  niveau régional. Pour trouver un instituteur remplaçant à Lagny (Aube), il fallait aller à Châlons-en-Champagne, il faudra aller à Strasbourg. Les gens modestes seront un peu plus paumés.

Economies, absolument pas. Cette réforme  sera au contraire la source de dépenses supplémentaires. Il faut une incomparable incompétence pour  imaginer que 13 régions coûteront moins que 20. Déjà on  recrute du personnel pour  assurer la coordination des  nouvelles entités (sans licencier personne évidemment). Mais les auteurs de la réforme ignorent la  loi fondamentale de l'économie publique: plus  les  ensembles administratifs territoriaux ou non-territoriaux   sont gros, plus ils génèrent des frais généraux. On l'a vu avec l'intercommunalité : pour la mettre en place, il a fallu recruter  200 000  fonctionnaires, qui sont venus s'ajouter aux fonctionnaires communaux. Cette loi des coûts croissants, des déséconomies  d'échelle en matière admsintraitve  ne souffre aucune exception. Comment peut-on être aujourd'hui ministre et l'ignorer ? 

Qu'est-ce qui explique cet échec de la simplification, de la rationalisation des structures et des coûts ?

Jean-Luc Boeuf : On ne simplifie pas car on crée des sous-capitales régionales ou des sur-préfectures de départements. L'Etat va annoncer des mesures de compensation. Par exemple, transformer en communauté urbaine une ancienne capitale régionale, ce qui sera coûteux. Pour payer ces dotations, l'Etat va se servir sur d'autres dotations. Certains vont trinquer pour remplir cet objectif de compensation.

Ce qui me vient à l'esprit, c'est la non-cohérence. On n'arrive pas à choisir entre un aménagement équilibré du territoire avec des villes moyennes, et les fameuses grandes métropoles à taille européenne qui permettraient à la France de rivaliser avec Milan, Barcelone ou Düsseldorf. Les fameuses "métropoles d'équilibre" ont été définies dans les années 60 par Olivier Guichard. Mais elles ne sont pas 13, elles sont 7. Donc on est au milieu du gué comme toujours, ce n'est pas cohérent. D'un côté on souhaite favoriser ces grandes métropoles, mais on ne va pas jusqu'au bout, et de l'autre, en créant des métropoles à taille bizarre, on risque d'assécher les politiques publiques dans les territoires. Dans un territoire où il y a deux métropoles, l'Etat va répartir ses crédits publics sur les deux, à charge pour elles de partager avec les autres parties du territoire. La diminution de l'argent public se traduit par une diminution encore plus importante pour les villes moyennes, alors que l'on n'arrête pas de répéter que ce sont les villes moyennes qui font l'équilibre du territoire. Ici on ne favorise que les grandes ; vers elles se dirigent tous les crédits publics. On l'a vu de façon flagrante dans la négociation des contrats de plan 2014-2020. Là où la tendance des années précédentes était à la répartition de crédit sur les pôles moyens, aujourd'hui la tendance est à la concentration extrême sur les métropoles.

C'est aussi une réforme qui est coûteuse, car on veut tout faire à la fois. Créer des métropoles mais compenser, dire aux agents publics qu'ils dépendront d'une nouvelle préfecture de région tout en les maintenant sur place car les déplacer est coûteux. Dans les années 90, au moment des délocalisations, l'Etat s'était donné les moyens financiers de faire déménager quelques milliers d'agents publics, par exemple pour rejoindre Guéret ou Poitiers. Il y avait des mesures de compensation ; l'aide au conjoint, l'aide au logement. Aujourd'hui l'état des finances publiques ne permet pas de le faire à grande échelle. On va maintenir les agents sur place et, ce faisant, on va multiplier les réunions, les kilomètres, les déplacements. A ce titre, deux exemples sont caricaturaux : le triptyque Bordeaux-Limoges-Poitiers, et Strasbourg-Metz-Châlons-en-Champagne. De Pau à Poitiers, ce sera la même capitale régionale, Bordeaux. Ce qui va réunir des personnes de toute la région Aquitaine, de la région Limousin, de la région Poitou-Charentes. 600 km de long : c'est la région "Autoroute A10".

Le seul moyen de réussir la réforme, ce serait donc d'y consacrer des moyens financiers plus importants? Comment réformer hors période de croissance ?

Jean-Luc Boeuf : Un constat : on n'a pas retrouvé en 2015 le niveau de PIB par habitant de 2008. On n'a donc pas les moyens financiers. Quand on réforme, il faut accepter de consacrer de l'argent public à ceux qui vont perdre quelque chose dans l'opération. En s'attaquant à la question des moyens financiers, l'Etat a déjà donné un énorme signal à la diminution de la dépense publique. En 2014 et 2015, les budgets des collectivités ont diminué par rapport aux années précédentes. Selon moi, il faut du temps pour digérer cette baisse de la dépense publique. On ne peut pas tout mener de front en même temps.

Comment expliquer cette obsession française pour la régionalisation, et notamment pour les Landers allemands ?

Jean-Luc Boeuf : C'est à la fois une fascination et une obsession. Quoi que l'Etat en dise, l'Etat central a toujours eu peur des régions. Une phrase des révolutionnaires dit : « 80 petits roquets plutôt que 15 gros chiens-loups ». On trouve l'illustration de cette phrase sous Napoléon, sous la monarchie de juillet, sous la République. La conséquence, c'est qu'on ne leur confie pas de véritable pouvoir politique. En 1986, lors de la première élection au suffrage direct des conseillers régionaux, tous les poids lourds y vont, à gauche comme à droite. Alors qu'en 2010, il n'y en avait qu'une seule, c'était Ségolène Royal. Où sont les Juppé et les Bayrou à droite, où sont les Ayrault et les Valls à gauche? La région en France est en régression budgétaire, le poids relatif des régions diminue et ce sont les métropoles qui montent en puissance. Cette peur du pouvoir central vis-à-vis des régions reste éminemment présent.  

La fascination pour le modèle allemand est fabuleux parce que nous ne sommes pas un Etat fédéral, mais un Etat centralisé, avec un Etat qui donne le la. N'étant pas un Etat fédéral, il y a d'énormes parties des dépenses publiques qui relèvent non pas de la collectivité régionale, mais soit de l'Etat soit des autres collectivités. C'est la Catalogne qui s'occupe de l'enseignement, c'est la Lombardie qui s'occupe de son système de santé. Cette fascination du modèle allemand ou fédéral est paradoxale car les Länder n'ont pas de fiscalité, ils n'ont qu'une fiscalité d'attribution. Donc on est fasciné par un modèle dont l'argent ne relève pas de sa propre maîtrise fiscale, mais d'une affectation par l'Etat.

En Allemagne, le pouvoir syndical est très fort. En France, ce sont les maires qui sont les véritables remparts face à la crise. Rien de surprenant à ce que le modèle du maire persiste. Le maire est celui vers qui l'on se tourne naturellement.

Roland Hureaux : L'obsession de certains en tous les cas. La régionalisation,  c'est une chose : elle était  nécessaire, elle avait été faite en 1972 sur une base équilibrée avec   vingt régions métropolitaines.  La volonté   absurde de fusionner ces  vingt régions  en six ou sept ,   treize, ce n'est que un compromis  avec le réel,  qui taraude une certaine  gauche depuis des années, c'en est une autre. Elle a plusieurs raisons.

D'abord une idée fausse de l'Allemagne.  Ceux qui disent qu'en Allemagne tout est très bien et que il faut tout  faire pareil (les mêmes qui traitent les autres de "pétainistes" !!) sont en  réalité d'une ignorance crasse sur ce qui se passe réellement en Allemagne où ils ne sont  jamais allés.

Par exemple,  on veut supprimer les départements en France pour faire comme les Allemands  en ignorant  que les départements (kreise)  existent en Allemagne.

Nos vingt régions pesaient en moyennes 3 millions d'habitants chacune. Sur 15 Länder, 10 sont au-dessous de cette moyenne. L'exemple allemand ne tient donc pas.

La moyenne régionale allemande qui est plus élevée que la notre est gonflée par l'existence de super-länder, en fait trois, la Rhénanie Nord Westphalie (17 millions),  la Bavière (12 millions) ,  le Bade Wurtemberg (10 millions) , mais les autres Länder sont plus petits que les nôtres: la  Sarre est beaucoup plus petite que la Lorraine.  Dans la grande taille, nous avons l'Ile-de-France  (12 millions), mais c'est tout.

Ces grandes régions allemandes n'ont pas été découpées pour faire à tout prix du kolossal, ou par souci d'efficacité mais par respect de l'héritage historique.  Or cet héritage historique,  que les Allemands ont pris en compte  et qui fait que certaines de leurs régions sont grandes et les autres petites, était aussi pris en compte   dans l'ancien découpage. On le  piétine allègrement dans le nouveau. La nouvelle région Alsace-Lorraine -Champagne va être la seule en Europe qui chevauche  une frontière  linguistique ! Je doute fort  que ce système   dure  longtemps.    

J'ajoute qu'en 1990, l'Allemagne a découpé l'ancienne Allemagne de l'Est  en cinq Länder qui sont bien plus petits que nos régions  (2,5 millions d'habitants en moyenne).

On est en pleine folie : on veut à tout prix imiter l'Allemagne en copiant ce qui n'existe pas en Allemagne !

Cette situation incarne assez bien les complexes  absurdes que les Français ont aujourd'hui envers les Allemands, symbole d'un assujettissement volontaire profondément choquant.   

J'ajoute que dans ce que vous appelez une obsession, il y a le rôle de deux ou   idéologues socialistes, esprits   médiocres qui depuis trente ans répètent à l'envie  que le salut de la France est de faire des Länder à l'allemande.  Je certains de ces   idéologues ; ils sont  complètement déjantés. Mais dans notre pays, à force de dire toujours les mêmes  âneries, elles finissent par passer pour   des vérités.  

La réforme territoriale et les nouvelles capitales régionales auront-elles un impact sur les élections régionales ?

Jean-Luc Boeuf : Je ne pense pas. Cela peut générer un certain mécontentement de nature à favoriser les extrêmes peut-être, Front de gauche et Front national. Ceux qui vont garder leur capitale régionale ne vont rien dire, ceux  qui vont la perdre vont manifester ou se manifester, et dans l'urne cela pourra tendre vers un vote contestataire. Donc c'est peut-être de nature à favoriser les extrêmes, à la marge.

Roland Hureaux : Il est probable que dans certaines régions comme la Lorraine ou Languedoc Roussillon, le gouvernement sera sévèrement sanctionné. Le maire de Montpellier   a brandi la bannière de la résistance en Languedoc Roussillon pourrait tailler de croupières au parti socialiste qui espérait garder la  nouvelle région du Midi. Il en taillera aussi à l'UMP dont le candidat est contesté.

Mais comme tout le monde s'attend à un désastre électoral de la gauche, un peu plus un peu moins, qu'importe, doivent se dire Hollande et Valls.  

Quelles sont les conséquences à craindre pour les mois et les années à venir ?

Jean-Luc Boeuf : Le maître-mot que je donnerais, c'est le temps. On va perdre encore plus de temps. A force de s'épuiser dans des réunions stériles et dans des déplacements permanents, on est en train de créer en France ce que l'on reproche à l'Europe, le fameux triptyque Bruxelles-Luxembourg-Strasbourg : les gens qui se déplacent en permanence entre les trois. La perte de temps et ce que j'appelle le "syndrome de Bruxelles".

Roland Hureaux : Les problèmes vont être en effet multiples.

Il faudra transférer plusieurs milliers  de fonctionnaires de Montpellier à Toulouse, de  Poitiers à  Bordeaux  et, si on ne le fait pas, tout sera dédoublé. 

Les locaux des villes de concentration seront insuffisants ; il faudra agrandir les hôtels de région à Bordeaux, Lyon, Rouen. Pendant ce temps, le nouvel hôtel de région inauguré en juin 2014 à Clermont-Ferrand  et qui a coûté 80 millions d'euros ne servira à rien. 

Entre Languedoc -Roussillon et Midi-Pyrénées, le niveau des impôts n'est pas égal. Il faudra les  harmoniser. Devinez dans quel sens ? Celui du niveau le plus élevé évidemment.

Il y a dans ce projet de création  de grandes régions une autre idée, à plus long terme mais peut-être plus perverse : celle d'affaiblir l'Etat français au sein d'une "Europe des régions" ce qui suppose des  régions suffisamment grandes. Je ne crois pas qu'on y arrivera vraiment mais sait on jamais ?

Là aussi on s'inspire du modèle allemand sans le connaitre. Un Etat fédéral relativement léger, des Länder forts c'est la tradition allemande, mais ce n'est pas la tradition française.Mais on oublie aussi que les compétences des Länder ont été réduites  au cours des dernières années en raison de la centralisation de  nombreuses compétences économiques non point à Berlin mais à Bruxelles.

Il reste que  dans un mode en perte de repères où il faudrait un minimum de stabilité,  on va dans ce domaine où personne ne se plaignait de l'existant comme les structures territoriales, mettre un peu plus de pagaille et de confusion. 

 

Propos recueillis par Catherine Laurent

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Deudeuche
- 02/08/2015 - 17:28
@nosbrasvengeurs
Arme Strupes! L'alsacien pour les nuls est en vente à la FNAC!
T'as le bonjour de l'armée française en Alsace!
nosbrasvengeurs
- 02/08/2015 - 16:51
@Deudeuche
Déroulède, connais pas. Bilinguisme : pas de problème. Mais pas à l’allemande, où langue = ethnie. Jamais UL ni RPS. Non à la germanisation de la France. Vivons libres ! Pour la sortie de l’Empire UE, de sa monnaie et du reste. Tout ça va ensemble.
Pourquoi-pas31
- 02/08/2015 - 12:11
Nous aurons bientot
a payer les consequences d'une réforme elaborée et pensée "à la petite semaine". Pas de vue d'ensemble, de structure établie, de définition de taches, d'organigramme, de plannification de mise en place et de BUDGET. Toutes les conditions de l'échec sont réunies. Mieux, on ne peut pas. Nous avons bien dans cette réalisation projetée la demonstration que nos élus dans leur quasi totalité sont des NULS. "Au secours, Napoléon, revient !!!!"