Réforme territoriale : pourquoi le vrai débat a été exfiltré à l’année prochaine

Atlantico : Manuel Valls prononce un discours devant le Sénat ce mardi 28 octobre pour "redonner sens et cohérence" au projet de réforme territoriale. Au menu des discussions qui vont suivre : la carte des régions et le calendrier des élections départementales de 2015. Ce volet de la réforme donne-t-il encore matière à suspense ? Pourquoi ?

Jean-Luc Bœuf : La décentralisation peut se résumer ainsi : un territoire, des compétences et des moyens. Pendant des décennies, les pouvoirs publics traitaient l'un ou l'autre. Aujourd'hui on veut tout traiter en même temps, et ce faisant, on diminue les moyens financiers, on complexifie les compétences et on remanie la carte. Mais qui est d'accord avec cela ? Quelle décentralisation veut-on vraiment ?

Deuxièmement, le discours ne semble pas crédible pour le moment, car on présente la réforme comme si elle faisait faire des économies, alors qu'en réalité elle va coûter de l'argent, environ 1 milliard d'euros : les agents publics, les directions, les avantages s'additionneront, les déplacements seront multipliés, les systèmes informatiques seront refondus, la carte des aides sera revue, etc. Sera créé au niveau de chaque région ce que l'on constate au niveau européen, c'est-à-dire le triptyque permanent Luxembourg-Strasbourg-Bruxelles, lorsqu'il faudra vraisemblablement  prendre en compte le tenue de commissions permanentes dans les anciens  chefs lieux, sans oublier ce que deviendront les conseils économiques et sociaux régionaux.

On présente les régions comme les "grands" de demain, alors qu'en réalité elles ne sont encore qu'en devenir ; et ce depuis plus de quarante ans. On nous dit que cette réforme a l'aval du peuple, alors qu'en réalité elle semble obéir à des préoccupations largement électoralistes puisque les dates d'élections ont changé plusieurs fois depuis 2012. Les régions n'ont toujours pas de légitimité politique, de compétences importantes, au sens de compétences vraiment maîtrisées. Si l'on se contente d'additionner des compétences à distance, on ne provoquera pas de véritable évolution du pouvoir régional, c'est-à-dire - pour être clair - une tutelle réglementaire de la région sur les autres collectivités. Alors, on pourrait parler de révolution.

Olivier Rouquan : Quelques discussions vont porter sur le pourtour d'une ou deux régions, notamment le Centre, sur le fait de garder ou non une distinction entre Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, et sur la façon dont les élus régionaux seront élus (base départementale). Globalement le sujet est cadré, et aucune grande surprise n'est à attendre.

Déjà vidé d'une partie de sa substance, ce projet de réforme territoriale constitue-t-il un échec politique pour le gouvernement ?

Jean-Luc Bœuf : Le fait qu'un gouvernement modifie sa copie en cour de route sur un projet de fond n'est pas condamnable en soi. Ce que l'on peut reprocher au gouvernement en revanche, c'est de ne pas avoir de ligne conductrice claire. Et si elle était claire, il faudrait  que le gouvernement se donne les moyens pour mener la réforme, et qu'il demande l'avis des Français au travers du référendum. Pourquoi ce que les Suisses parviennent à faire ne serait-il pas possible en France ?

Olivier Rouquan : Je ne vois pas d'échec politique, dans la mesure où Manuel Valls, lors de sa première déclaration de politique générale, avait annoncé une diminution conséquente du nombre de régions. Il s'agit de l'orientation majeure, celle-ci est maintenue, et il semble normal qu'en démocratie parlementaire, les parlementaires puissent ajuster le projet de loi.

La question des compétences des collectivités sera abordée dans un second projet de loi prévu pour 2015. Comment le projet du gouvernement semble-t-il se dessiner à ce niveau-là ?

Jean-Luc Bœuf : Etant donné que toutes les compétences existent en France, deux solutions se présentent : soit on prend à Pierre pour donner à Paul, soit on dit à Pierre qu'il aura la supériorité sur Paul. C'est ce qu'on appelle le "pouvoir réglementaire autonome des régions", qui existe pour les Etats fédéraux. Ce qui est fabuleux dans le jeu auquel sont livrés les départements et les régions depuis les réformes de 1999-2000, c'est que le département est toujours déclaré moribond, mais il renaît à chaque fois de ses cendres. Et croyez moi, au vu des tractations actuelles en Savoie et en Alsace, il est loin de disparaître.

Olivier Rouquan : Il serait intéressant que le Premier ministre se projette déjà dans ce second texte, pour nous apporter des précisions sur au moins trois points :

Le sort des départements d'ici à 2020 : combien comptera-t-on de départements dits "ruraux", c'est-à-dire ceux qui seront conservés en l'état, avec un Conseil départemental ? Combien de départements "rurbains" se transformeront en fédérations d'intercommunalités dont on peut penser qu'elles ressembleront à celles qui ont déjà été mises en place par la loi "de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles" de janvier 2014, et que l'on appelle des  "pôles d'équilibre territoriaux et ruraux" ? Il serait bon, par conséquent, de savoir combien de conseils départementaux se transformeront en pôles d'équilibre, afin que l'opinion et les élus s'y fassent et s'y préparent.

Il faut aussi préciser les compétences de chacun, et surtout des régions. Cela a été décrit dans le projet de loi déposé le 18 juin 2014, mais des questions continuent de se poser sur d'éventuels doublons entre régions et métropoles, sur les transferts de compétences départementales vers les régions. En somme, on voudrait un peu mieux savoir "qui fait quoi".

Troisièmement, comment parvient-on à des intercommunalités d'au moins 20 000 habitants, comme c'est indiqué dans le projet, alors qu'à certains endroits on est péniblement arrivé à 5 000 en application de la réforme de 2010... ?

Finalement, le redécoupage territorial était-il la partie "facile" du mouvement de réforme engagé ? Qu'est-ce que cela laisse présager pour la réussite de la réforme des compétences en 2015 ?

Jean-Luc Bœuf : La complexité du système est telle qu'elle rend difficilement lisibles les réformes possibles. Les élus comprennent parfaitement le découpage territorial, car cela implique les finances. En revanche depuis 2012 le gouvernement n'annonce pas la couleur de la réforme : est-ce au nom de la rationalisation économique et budgétaire – ce qui relève du bon sens au vu du déséquilibre entre les dépenses publiques et ce qui est produit actuellement en France – ou au nom de la simplification du système ? Malheureusement, pour chaque réforme proposée, le gouvernement complexifie un peu plus le système. Il existait par exemple trois intercommunalités : les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Maintenant elles sont au nombre de cinq, car s'ajoutent les métropoles, et le cas spécifique du Grand Paris.

Olivier Rouquan : Quand on détient la majorité des régions et une bonne partie des départements, cela relève tout de même d'un certain courage politique, car on sait bien que cela n'aide pas pour les échéances électorales suivantes. Le Sénat va certes faire valoir les intérêts des élus locaux, mais il ne peut ignorer l'évidence rappelée par la Cour des comptes et l'UE, qui est que la dépense publique locale doit être rationalisée. De ce point de vue-là, une certaine résignation règne chez les élus locaux, et en même temps, beaucoup ont conscience qu'il est nécessaire de simplifier la donne.

Pour que ce mouvement de réforme n'ait pas été vain, de quelle manière serait-il souhaitable que les compétences des collectivités locales soient réparties ?

Jean-Luc Bœuf : Il manque à cette réforme une vision d'ensemble. Il faut partir de la richesse économique, qui se crée dans les agglomérations, et qui sont au nombre de 8 ou 9. Les collectivités ne faisant que redistribuer la richesse, il faudrait demander à l'agglomération et à la région de fonctionner main dans la main sur la base de la compétence économique.

Pour le moment, avec cette réforme des territoires, les dernières poches de présence des services publics sont supprimées. Car si l'on suit la logique de Bercy, il faudrait alors supprimer toutes les collectivités locales, et le versement des dotations se ferait uniquement depuis Paris.

Olivier Rouquan : La loi "de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles" du 27 janvier est déjà assez claire. Elle réserve aux régions l'international, et donc l'export, l'économique (avec les aides aux entreprises), le tourisme, une grande partie du transport, et par conséquent une compétence sur la compétitivité et l'attractivité du territoire. On peut espérer que dans le cadre des échanges européens elles gagneront en visibilité. La loi confie au secteur communal le lien de proximité avec le public et les réseaux (la distribution de l'eau, du téléphone, l'électricité, les déchets, l'assainissement, etc). Dans les zones rurales le département restera le chef de file de la solidarité des territoires, et gardera un rôle important dans l'action sociale.

Le cadre juridique est rationalisé, mais il ne faut pas s'attendre à une révolution, car la complexité est arrivée à un point tel, qu'il serait illusoire de penser pouvoir redécouper et trancher dans les compétences, comme on le ferait dans un jardin à la française.