Pandémie de Covid : comment l’économie mondiale s’est retrouvée sous assistance respiratoire

Le  mercredi 25 mars 2020, juste avant minuit, le Sénat des États-Unis votait à l’unanimité le CARES Act (Coronavirus Aid, Relief and Economic Security Act), la  loi sur la  sécurité économique, le secours et l’aide contre le coronavirus. Après deux semaines de négociations, les représentants et les sénateurs, malgré leurs divisions, s’étaient mis d’accord sur une loi fourre-tout prévoyant des dépenses supplémentaires, des baisses d’impôts et des aides, pour un montant de 2 200 milliards de dollars, soit 10 % du PIB. C’était le plus grand plan de soutien budgétaire à l’économie jamais adopté dans l’histoire et dans le monde.

Mais si, au printemps 2020, les Américains ont vu plus grand que les autres, ils n’étaient pas les seuls. En avril, déjà, le FMI estimait que l’effort budgétaire au niveau mondial, sous toutes ses formes, atteignait les 8 000 milliards de dollars. En mai, il portait l’estimation à 9 000  milliards et en octobre, à 12 000  milliards –  une somme hallucinante. En janvier 2021, le total atteignait les 14 000 milliards de dollars2 . C’était beaucoup plus que la  relance engagée après la  crise bancaire de 2008. L’ampleur de ces dépenses et de ces baisses d’impôt a joué un rôle considérable en 2020 pour atténuer la catastrophe sociale qui se serait produite en raison de la mise à l’arrêt des  économies. Cette ampleur était telle qu’on a même pu parler d’économie de guerre et de nouveau contrat social. Avec la  plongée des  déficits budgétaires et la  multiplication des  actions de soutien des banques centrales, il apparut que la politique monétaire et la politique budgétaire étaient liées comme elles ne l’avaient plus été depuis 1945. Les banques centrales avaient fait leur travail en mars en stabilisant les  marchés des  titres du Trésor. C’était à la  politique budgétaire de prendre le  relais. Et ce sont les  autorités de santé publique et les  gouvernements élus qui ont alloué les  ressources et fixé les  priorités pour répondre au fardeau social et économique de la crise.

Les  comparaisons avec les  beaux jours du keynésianisme, au milieu du XXe siècle, aident sans doute à comprendre la gravité du moment. Elles expriment le souhait de beaucoup, à gauche comme à droite, de revenir à une époque où l’économie nationale formait d’abord une  entité intégrée et gouvernable. Comme le  montrait l’implosion interconnectée de l’offre et de la  demande, les  liens macroéconomiques sont très réels. Mais comme cadre de lecture de la réaction à la crise de 2020, ce retour en arrière risque l’anachronisme. La synthèse budgétaire et monétaire de 2020 était une synthèse pour le  XXIe  siècle. Si elle invalidait les remèdes présentés comme des panacées du néolibéralisme, notamment au regard de l’échelle des interventions des gouvernements, elle restait façonnée par l’héritage néolibéral : l’hyper-mondialisation, des États-providence affaiblis et fragiles, des inégalités économiques et sociales profondes et une finance privée à l’influence et la puissance démesurées.

La réponse budgétaire au coronavirus était l’expression saisissante d’un développement à la fois inégal et conjugué. D’un côté, comme tous les  pays du monde (ou presque) s’étaient joints au mouvement de mise à l’arrêt des économies, tous engagèrent aussi des dépenses de crise. De l’autre, les montants qu’ils furent capables de mobiliser varièrent énormément. Selon le FMI, en octobre 2020, les économies avancées avaient fait, en moyenne, un effort budgétaire discrétionnaire de presque 8,5 % du PIB. La moyenne des pays émergents à revenu intermédiaire était un timide 4 %, et les pays à bas revenu avaient consacré moins de 2 % de leur PIB à des mesures anti-coronavirus.

Il y avait aussi des variations à l’intérieur de ces catégories. Un pays très pauvre comme Haïti lança un  impressionnant plan de relance de 4 % du PIB. Le 21 avril, le gouvernement sud-africain adoptait un plan de 29,9 milliards de dollars, qui prévoyait des dépenses de santé, une  aide financière aux municipalités et un  système d’aides sociales pour les  plus démunis ; il représentait presque 10 % du revenu national. D’un  autre côté, le  Nigeria, ébranlé par la  chute des  prix du pétrole, ne consacrait que 1,5 % du PIB à des  baisses d’impôt et des  dépenses budgétaires, dont 50  milliards de nairas (128 milliards de dollars) d’aides sociales, soit 20 000 nairas (52 dollars) à chacun des 3,6 millions de ménages les plus vulnérables. C’était une  goutte d’eau pour un  pays où 87  millions de gens vivent avec moins de 1,90  dollar par jour, soit la  plus grande population très pauvre au monde. Parmi les  grands marchés émergents, en 2020, l’Inde et le Mexique se distinguèrent par le faible niveau de leurs plans de relance respectifs. La  réponse à la  crise du Brésil, en revanche, soutint la comparaison avec celle des pays les plus riches de la planète.

L’Europe fut une  des  surprises de 2020. Après la  crise de la  zone euro, l’Union européenne avait été la figure emblématique de l’austérité. Cela avait créé un  climat fielleux, en particulier en France et dans les  pays du sud du continent. En 2020, brutalement frappés par le coronavirus, les gouvernements, de tous bords, ouvrirent les robinets. Les chiffres sont cependant flattés par le recours considérable aux dispositifs de prêt garanti, qui n’impliquaient pas de dépenses immédiates, mais seulement la  promesse de couvrir les pertes sur les prêts aux entreprises. En 2020, au Royaume-Uni, ces garanties représentèrent 15 % du PIB ; en Allemagne, plus de 30 %. À cette réserve près, le changement de position était remarquable.

Compte tenu du rapport de force au sein de l’Union européenne, il était essentiel que l’Allemagne ouvrît la  voie. Dans le  dernier gouvernement de grande coalition d’Angela Merkel, Wolfgang Schäuble, le vieux grognard conservateur, avait été remplacé à la tête du ministère des Finances par Olaf Scholz, un social-démocrate pragmatique. Déjà, fin février, celui-ci avait été favorable à la suspension de l’obligation constitutionnelle d’équilibre budgétaire fédéral, afin de permettre aux exécutifs des Länder de répondre à la crise. Le 25 mars, tandis que le Congrès des États-Unis votait son plan de relance historique, le Bundestag approuvait un budget complémentaire de 123 milliards d’euros, qui, avec les prêts garantis, apportait un  soutien de 750  milliards d’euros à l’économie allemande. Il serait suivi, en juin, d’un deuxième train de mesures à hauteur de 130  milliards d’euros destinées à stimuler l’investissement public, soulager le budget des Länder et libérer des moyens pour améliorer les  infrastructures locales. Non seulement cela permettait de soutenir la plus grande économie européenne, mais Berlin donnait aussi le  feu vert au reste de l’Europe. Quand Bruxelles suspendit les règles budgétaires qui limitaient les déficits budgétaires de tous les États-membres de la zone euro, l’Allemagne ne souleva aucune objection.

Le  virus réduisit au silence les  hasardeux arguments moraux contre les subventions et les dépenses sociales. On ne pouvait censément reprocher à aucune entreprise et aucun État d’être responsable de l’épidémie. Quand le ministre néerlandais des Finances voulut savoir pourquoi les comptes de certains États européens n’étaient pas meilleurs avant l’irruption du virus, ses propos furent qualifiés de répugnants par le Premier ministre portugais, Antonio Costa. Le Covid n’était pas un événement économique normal face auquel il était raisonnable de faire des préparatifs budgétaires à long terme.

L’argument fonctionnait maintenant dans l’autre sens. Si l’Italie et l’Espagne étaient particulièrement vulnérables à la pandémie, c’était à cause d’une décennie d’austérité budgétaire qui avait miné leurs systèmes de santé publique. Le ministre de la Santé d’Angela Merkel, l’ambitieux Jens Spahn, était désormais embarrassé par sa défense, avant la crise, de la réduction des capacités prétendument « excessives » des  hôpitaux. En 2020, grâce à ces « excès », son pays était en bonne place. À l’été, l’idée que la pandémie était un défi sans précédent légitimerait le saut de l’Union européenne vers un nouveau système de financement collectif.

Si l’Europe se montra plus activiste en 2020 qu’en 2008, ce fut l’inverse pour la  Chine. En 2008, Pékin avait adopté, en termes relatifs, un  énorme plan de relance. En 2020, la  pandémie était sous contrôle et les autorités étaient préoccupées par le surinvestissement et le  surendettement ; aussi la Chine se montra-t-elle plus timide. Le  train de mesures budgétaires annoncé en mai  2020 au cours des  « deux sessions » se montait à 3 600  milliards de RMB (550 milliards de dollars), soit un peu moins que les 4 000 milliards de RMB lâchés après la crise financière de 2008, mais dans une économie devenue beaucoup plus grande. À la  fin de l’année  2020, l’effort budgétaire total était estimé à 5,4 % du PIB, et plus de la  moitié (2,6 %) devait soutenir l’investissement, notamment au niveau local. Contrairement à ce qui se passa en Occident, les transferts directs aux ménages ne jouèrent pratiquement aucun rôle dans la  reprise chinoise. Comme en 2008, l’effort de relance le plus important ne se fit pas par la dépense budgétaire mais par la politique bancaire. Au cours du seul mois de mars, les prêts consentis par les banques, mesurés par ce que les  Chinois appellent le  « financement social total », atteignaient le niveau record de 5 150 milliards de RMB.

Dans la dramaturgie du coronavirus, la métaphore la plus utilisée pour justifier l’augmentation des dépenses fut celle de l’économie de guerre. Xi, Macron, Modi, Trump y recoururent tous à leur façon. « Nous sommes une  nation en guerre contre des  forces invisibles. La situation à laquelle nous sommes confrontés est sans précédent dans l’histoire », déclara par exemple le  Premier ministre malaisien Muhyiddin Yassin dans un discours télévisé. Quant à Conte, le  président du Conseil italien, il emprunta à Churchill la  célèbre formule de « l’heure la plus sombre ». Dans les médias financiers, on parla même sérieusement de réquisitionner des usines pour fabriquer des respirateurs et des équipements de protection individuelle.

Mais si tentante que fût l’image de la  guerre, elle n’était pas adaptée à la situation de 2020. Le problème n’était pas de mobiliser des armées, mais de démobiliser l’économie et de faire en sorte que les gens restent chez eux. Même dans le système de santé, les soins et les procédures n’ayant pas un caractère d’urgence furent suspendus. Ce n’était pas de mobilisation ou de relance dont on avait besoin, mais de soins de réanimation.

C’est ce caractère d’urgence qui permet d’expliquer le gigantisme du plan américain. Si le CARES Act devait être aussi ambitieux, c’est parce que le tissu social aux États-Unis repose tout entier sur le travail et sur l’emploi. Le système de protection sociale, en revanche, est fragile, dévasté par des années d’attaques contre le secteur public. Comme l’écrivait avec force le  journaliste Eric Levitz en juillet 2020 :

La croissance soutenue du PIB est le sparadrap qui fait tenir cet ordre social bricolé dans lequel les Américains à bas revenu ont peu voire pas du tout d’économies de secours, où un grand nombre de prestations sociales de base dépendent de l’emploi, et où le filet de sécurité sociale, usé jusqu’à la trame, est délibérément lacunaire. Cette vieille guimbarde trop lourde, mais plaquée or, qu’est notre économie politique roule assez bien sur autoroute et par beau temps ; mais que survienne un orage épidémiologique comme il n’y en a qu’un par siècle, et elle tombe en morceaux.

Une société dont le système d’assurance-chômage est minimaliste et lacunaire, où des  millions de personnes ne vivent que de leur salaire et n’ont pas de congés maladie, et où des dizaines de millions d’enfants ont besoin de l’école pour pouvoir manger, ne peut pas être mise à l’arrêt facilement. Et quand cela arrive, les  gens ont immédiatement besoin d’aide.

En mars et en avril, quand le marché du travail implosa, une panique à peine contenue s’empara des États-Unis. Au vu du caractère de Trump et de son administration, et de la polarisation politique extrême du pays, nul ne pouvait deviner ce que serait la  réaction du gouvernement. En 2009, les  élus républicains au Congrès avaient voté comme un seul homme contre les mesures de crise de l’administration Obama. En 2020, les étoiles politiques s’alignèrent très différemment. L’élection présidentielle était à venir et le candidat des Républicains était à la Maison-Blanche. S’ils voulaient voter un  plan de relance, ils devaient arriver à s’entendre avec les  Démocrates. Cela n’empêcha pas certaines mouches du coche très à droite, comme Lindsey Graham, d’essayer de faire dérailler le supplément d’allocation-chômage de 600 dollars par semaine, qu’il jugeait excessif. Pendant l’été, les arguments de Graham gagneraient du terrain ; en mars, ils furent ignorés. La  logique politique du moment n’était pas à la  soustraction mais à l’addition. En 2009, les conseillers d’Obama avaient insisté pour que le plan de relance restât en dessous de la barre symbolique des 1 000 milliards de dollars, de crainte que le  chiffre ne fît peur. En mars  2020, le  montant annoncé était de 2 200 milliards, et le montant total du CARES Act serait même de 2 700 milliards, près de trois fois la relance d’Obama de 2009. Au plus haut de son effort, dans la semaine se terminant le 1er mai, le gouvernement fédéral injecterait 200 milliards de dollars par semaine dans l’économie. Le  rythme des  dépenses d’urgence ne tomberait sous les  50  milliards par semaine qu’à compter de la troisième semaine de mai.

Si les pires prévisions de mars et d’avril ne se sont pas réalisées, c’est en partie grâce à l’ampleur de ces interventions. Les  plans de relance budgétaire de 2020 n’ont pas été des  relances au sens traditionnel du mot. Compte tenu des  contraintes liées au confinement et à l’arrêt de l’activité économique, ils ne pouvaient pas déclencher l’effet multiplicateur que l’on en attend en temps ordinaire. Mais ils permirent d’apporter une  sécurité de revenu et de soutenir la demande dans les secteurs de l’économie qui fonctionnaient encore.

Grâce à de nouvelles micro-données, il est possible de suivre jour par jour l’impact qu’ont eu les mesures de lutte contre la crise du coronavirus sur l’épargne et sur les dépenses. L’effet le plus important fut simplement de booster le revenu disponible des ménages. Cela donna aux familles en difficulté l’assurance qu’elles pourraient payer leurs factures et leur loyer, du moins pour quelques mois. Les factures de carte de crédit furent acquittées. Les ménages à bas revenus gardèrent leurs chèques CARES et payèrent leurs dettes, anticipant des temps encore plus durs. Les hauts revenus, ne pouvant pas sortir ou partir en vacances, se retrouvèrent coincés avec leur argent. Même avec un chèque CARES, personne n’avait très envie d’aller au restaurant, au pressing ou au salon de beauté. En avril  2020, le  taux d’épargne moyen était de 32,2 %, le  plus élevé jamais enregistré aux États-Unis, contre 8 % un an plus tôt.

En Europe, le  taux d’épargne grimpa aussi, passant de 13,1 % en 2019 (en moyenne) à 24,6 % au deuxième trimestre 2020. Quand l’argent du CARES Act fut dépensé, il servit généralement à de gros achats d’équipement ménager, et bénéficia moins à l’économie locale qu’au grand commerce en ligne et aux grandes chaînes logistiques. Les gains du plan de relance américain ne s’arrêtèrent pas aux frontières des  États-Unis. Après une  chute brutale entre février et mai, les importations repartirent vigoureusement à partir du mois de juin. Malgré le  nationalisme économique de Donald Trump, l’Amérique, en 2020, fit sa part de travail pour la demande mondiale.

Au vu de l’ampleur des interventions budgétaires de 2020, si la volonté politique avait été là, il n’aurait pas été déraisonnable de parler d’un nouveau contrat social, ou tout au moins d’un contrat social renouvelé. Il y avait dans ces énormes flux d’argent quelques éléments incontestablement nouveaux. Le modèle d’activité partielle dont l’Allemagne et le Danemark avaient été les pionniers s’avéra viable dans des pays comme le Royaume-Uni, l’Espagne et l’Italie. L’accent mis ainsi sur le maintien des relations du travail était sans précédent. L’extension de ce privilège aux emplois « non conventionnels » constitua un  élargissement significatif du système de protection sociale, même s’il resta incomplet et négligea certaines grandes inégalités des relations du travail. Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, les dispositifs de maintien dans l’emploi permirent de soutenir 50 millions d’actifs, soit dix fois plus que pendant la crise financière de 2008-2009. Le Canada, le Japon, l’Australie créèrent de nouveaux dispositifs. En Nouvelle-Zélande, le dispositif de maintien dans l’emploi concerna les deux tiers de la population active.

Si le CARES Act aux États-Unis fut une mesure d’urgence improvisée et de courte durée, contrainte par les  limites de l’administration publique fédérale, il n’en eut pas moins des  répercussions considérables. Il ne permit pas de construire de structures nouvelles ni de renforcer les  institutions du marché du travail existantes, mais la seule échelle des dépenses engagées faisait tourner la tête. Le manque de générosité du système de protection sociale des États-Unis est un  des  grands facteurs des  inégalités extrêmes de revenu qui distinguent ce pays des  autres pays riches. En 2020, pendant un bref moment, cela changea.

Extrait du livre d’Adam Tooze, « L’Arrêt : Comment le Covid a ébranlé l’économie mondiale », publié aux éditions Les Belles Lettres

Liens vers la boutique : cliquez ICI et ICI