Le Conseil constitutionnel prendra-t-il le risque d’empêcher l’efficacité de toute politique pénale au nom du principe de l’indépendance du Parquet ?

Atlantico : Le 8 décembre prochain, le Conseil constitutionnel rendra sa décision concernant la possible contradiction entre la séparation des pouvoirs et le fait que les magistrats du parquet soient sous l'autorité du garde des Sceaux. Quels sont les enjeux réels d'une telle décision ? Quel est le niveau de pouvoir réel du ministère sur le parquet sous la Ve République ? 

Didier Maus : L’enjeu est à la fois juridique, symbolique et politique. 

Il s’agit, d’abord de savoir s’il existe des dispositions ou principes constitutionnels qui s’opposent à ce que le parquet soit d’une part organisé en un corps hiérarchisé, d’autre part placé sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice, c’est-à-dire d’un membre du gouvernement. Le premier aspect ne soulève guère de difficulté. Personne ne remet en cause la hiérarchisation du parquet. Elle découle d’ailleurs des nécessités de mettre en oeuvre une politique pénale cohérente. Le code de procédure pénale, qui en l’espèce n’est pas contesté, affirme de manière très claire, pour chaque ressort d’une cour d’appel, le rôle du procureur général à l’égard des procureurs de la République. Le second aspect, celui qui est en débat, place « les magistrats du parquet… sous l’autorité du garde des Sceaux ». La question est de savoir si cette disposition, très traditionnelle, et non modifiée depuis 1958, est encore compatible avec les réformes successives qui ont quasiment supprimé le rôle du garde des Sceaux dans la conduite des affaires particulières, mais réaffirmé sa compétence pour orienter la mise en œuvre de la politique pénale sur le territoire de la République. Les arguments échangés au cours de l’audience publique du Conseil constitutionnel, le 28 novembre, ont plus porté sur cet aspect des choses que sur un débat strictement constitutionnel. Il est difficile d’identifier les articles de la Constitution ou les principes qui justifient directement l’inconstitutionnalité de ce membre de phrase de l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958. Quant aux moyens tirés de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, pour importants qu’ils soient, ils peuvent éclairer le raisonnement du Conseil constitutionnel, mais ils ne font pas partie des normes ayant en France valeur constitutionnelle.

La question symbolique serait la première mise en avant en cas de censure de la disposition critiquée par le Conseil constitutionnel. Elle permettrait de faire un pas de plus vers l’indépendance du parquet et renforcerait l’idée selon laquelle les magistrats, qu’ils soient du siège ou du parquet, doivent bénéficier de garanties d’indépendance encore plus forte. 

D’un point de vue politique une censure avec effet différé, ce qui est la préconisation des requérants et intervenants, ne serait pas dramatique pour le Gouvernement et le Président de la République. M. Macron et son équipe ne sont pas responsables d’une ordonnance de 1958. De plus, ils ont annoncé leur intention de préparer une révision de la Constitution destinée à mieux garantir l’indépendance de la justice. Une décision du Conseil constitutionnel donnant satisfaction aux plaignants constituerait un argument de plus pour accélérer et faire aboutir la révision. Il ne s’agirait donc pas « d’une défaite » du Président de la République, mais à l’inverse d’un élément objectif et rationnel en sa faveur.

La notion de "gouvernement des juges" est régulièrement invoquée en France, une telle décision du Conseil Constitutionnel peut-elle aboutir à une telle situation ? Quels sont les risques inhérents à une telle situation, dans la situation française ?

Le thème du « gouvernement des juges » fait partie des fantasmes de la vie politique. Il est né aux États-Unis pour tenter de limiter la marge de manœuvre de la Cour suprême. En France, il n’existe aucun risque de ce type. Tant le Conseil constitutionnel que la Cour de cassation ou le Conseil d’État ont toujours jugé qu’il appartient au Parlement de voter la loi, si nécessaire de la réviser et que la modification des dispositions de la Constitution, en elle-même assez facile à réaliser, s’impose à toutes les juridictions. Pour sa part le Conseil constitutionnel affirme et réaffirme au fil de toutes ses décisions  «  qu’il ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement (et donc qu’il ne lui appartient pas) de substituer son appréciation à celle du législateur ». Si le Conseil constitutionnel juge que le membre de phrase « sous l’autorité du garde des Sceaux » est contraire à la Constitution, le Président de la République et le Gouvernement disposeront d’un délai raisonnable pour engager une procédure de révision de la Constitution ou une modification de l’ordonnance de 1958. À la limite, l’abrogation prononcée par le Conseil constitutionnel pourrait se suffire à elle-même.

Comment déterminer le bon équilibre de pouvoir que peut avoir l’exécutif sur le parquet ? Au regard du contexte français, que peuvent être les arbitrages à réaliser en la matière ?

Très honnêtement, il y aura toujours en France deux courants divergents : l’un affirmant la nécessité pour le Gouvernement de disposer d’une certaine autorité sur le parquet ; l’autre cherchant à assimiler les magistrats du parquet à ceux du siège. L’équilibre ne sera jamais parfait, quelles que soient les règles juridiques, constitutionnelles ou législatives, mises en place. La tradition française est incontestablement en faveur d’un parquet hiérarchisé placé sous l’autorité du garde des Sceaux. La conduite de la politique pénale, non pas dans ses affaires singulières, mais dans ses orientations générales, relève de la politique d’ensemble du Gouvernement, lequel a l’obligation de « déterminer et de conduire la politique de la Nation » (article 20 de la Constitution). Il suffit de lire les journaux, de suivre les questions d’actualité à l’Assemblée nationale ou au Sénat ou d’entendre les réactions des uns et des autres face à la grande criminalité (drogue, délinquance financière…) ou aux incivilités de la vie quotidienne (chapardages et vols divers, tranquillité publique…) pour constater que la prétendue inaction des pouvoirs publics, donc du procureur de la République, est systématiquement pointée du doigt. Il appartient au Gouvernement et à ses relais (préfets pour l’aspect administratif, procureurs pour l’aspect répressif) de définir et de mener les actions nécessaires. Les débats sur les rôles respectifs des uns et des autres en matière de lutte contre le terrorisme, et les innombrables lois qui ont été adoptées à ce sujet, démontrent que l’équilibre parfait n’existe pas. Telle est la nature humaine.