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Les Etas européens n'ont pas trouvé d'accord sur les politiques de quotas.
Les Etas européens n'ont pas trouvé d'accord sur les politiques de quotas.
©Reuters

Passage en force

Crise des migrants : de quels moyens dispose vraiment l’Allemagne pour imposer sa volonté aux Européens récalcitrants ?

Mardi 15 septembre, l'Allemagne a émis l’idée de sanctionner financièrement les pays réfractaires à l'accueil de réfugiés. Reste à savoir si elle en a vraiment les moyens.

Alain Wallon

Alain Wallon

Alain Wallon a été chef d'unité à la DG Traduction de la Commission européenne, après avoir créé et dirigé le secteur des drogues synthétiques à l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, agence de l'UE sise à Lisbonne. C'est aussi un ancien journaliste, chef dans les années 1980 du desk Etranger du quotidien Libération. Alain Wallon est diplômé en anthropologie sociale de l'Ecole Pratique des Hautes Etudes, VIème section devenue ultérieurement l'Ehess.

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Atlantico : Le ministre allemand de l'Intérieur a évoqué les fonds structurels européens dont bénéficient, comme les autres pays de l'UE,  le "groupe de Visegrad" opposé aux quotas de migrants. La Commission européenne a démenti avoir formulé le même projet que Berlin. Quels sont les moyens - officiels ou informels - concrets de l’Allemagne pour imposer sa politique aux pays membres récalcitrants ?

Alain Wallon : On peut comprendre que la Commission se mette en retrait de la proposition allemande,  avancée par le ministre fédéral Thomas de Maizière car, quand bien même le Président de la Commission avait le premier évoqué l’option de sanctions financières pour les Etats membres qui refuseraient d’accueillir chez eux des personnes "relocalisées" dans un autre pays que celui de leur arrivée sur le sol européen, c’est une autre mesure qu’il avait mise en avant au nom de la Commission le 9 septembre dernier : il était proposé que les pays qui ne pourraient avancer des raisons justifiées et objectives, telle par exemple une catastrophe naturelle, de ne pas participer au mécanisme de relocalisation, pourraient devoir s’acquitter d’une contribution à hauteur de 0,002% de leur PIB. Ce type de contribution, que la Commission s’est bien gardée d’appeler une amende, serait répartie entre les  autres pays européens, en sus de l’aide initialement prévue pour les pays d’accueil. Que le ministre allemand ait, par ailleurs, entendu Jean-Claude Juncker évoquer l’hypothèse de sanctions plus radicales est possible, sans être avéré. Seule certitude, c’est le premier ministre belge, Charles Michel, qui avait réagi tout début septembre au plan proposé par le président de la Commission en s’indignant du fait que les pays qui refusaient leur solidarité aux migrants réfugiés ne refusaient pas celles des fonds structurels européens.  La Commission, en tant que gardienne des Traités, joue son rôle, qui lui donne la légitimité de rappeler à l’ordre les Etats membres qui sortiraient des rails des Traités et bafoueraient les principes fondamentaux de l’Union. De son côté le Conseil peut décider à la majorité qualifiée de suspendre, pour un Etat fautif, certains droits comme son droit de vote. Ce fut le cas une seule et unique fois avec l’Autriche, sous forme d’un coup de semonce solennel, après que le gouvernement de Vienne eut fait entrer en son sein le parti d’extrême-droite xénophobe de Jorg Haider. Mais rien n’interdit au Conseil de se référer de nouveau à l’article 2 en question.

Comme le souligne la Commission, L’Allemagne ne peut ignorer que les fonds structurels ont été programmés et définitivement adoptés pour 7 ans (15,5 milliards d’euros), et surtout qu’ils ont fait l’objet de partenariats signés entre la Commission et les Etats membres, impliquant nombre d’acteurs (administrations, PME, société civile…) avec des cofinancements de 15% en moyenne par les Etats eux-mêmes. Pourtant, l’Allemagne ne brandit pas cette menace sans y avoir très certainement  réfléchi. En tant que premier contributeur net du budget européen – et donc des fonds structurels dont les pays d’Europe centrale et orientale restent assez fortement dépendants – elle allume la mèche et agite le spectre d’un possible conflit politique d’ampleur afin d’accentuer plus nettement la pression sur le groupe de Višegrad et ses quatre pays récalcitrants en espérant réduire assez vite leur résistance. Les moyens, officiels et officieux, ne manqueront pas.  Sans toucher pour le moment aux traités dont d’ailleurs certaines dispositions peuvent être utilisées, comme l’article 78(3) du Traité prévoyant un mécanisme de répartition pour la protection des personnes dans un contexte de crise internationale, ou encore la fermeture des frontières intra-Schengen en cas de risques graves de trouble à l’ordre public ou à la sécurité nationale, comme Berlin vient de le faire à sa frontière avec l’Autriche. La Commission peut être aussi incitée à re-étiqueter ou/et mieux abonder des programmes existants au détriment d’autres de moindre pertinence, à user plus largement de sa délégation de compétence puisque le Traité de Lisbonne le lui permet de façon moins encadrée qu’auparavant.  Lisbonne a aussi étendu aux fonds structurels la procédure législative ordinaire, ce qui peut ouvrir un champ de possibilités peu exploré. La Commission a ouvert la boîte en préconisant une clé de répartition pour sortir de l’impasse, l’Allemagne frappe fort pour que cette initiative se concrétise au niveau des 28 Etats membres.

Peut-elle y arriver seule ou doit-elle, pour ce faire, mettre en place des alliances ? Quels seraient les pays susceptibles de la rejoindre sur ce sujet ?

Les alliances possibles et nécessaires ne manquent pas sur ce sujet. La France, au premier chef, depuis qu’elle a fini par accepter l’idée de quotas, après avoir repoussé en mai dernier la proposition de Jean-Claude Juncker d’une clé de répartition. Ensuite, de nombreux autres pays peuvent suivre, certainement assez en nombre comme en poids démographique total pour composer une majorité qualifiée, à condition que l’acte à adopter soit très solidement fondé en fait comme en droit, pas seulement sur l’urgence de la situation : outre bien sûr les pays du Sud de l’Europe, ceux du Nord et de Common Law pour qui la tradition de l’habeas corpus, la dignité humaine et sa protection physique sont des valeurs profondément ancrées. Et puis en général tous ceux qui ont déjà compris leur intérêt à une juste répartition du fardeau plutôt que le risque d’un flux aléatoire et incontrôlable, et donc  à un appui au projet porté par Angela Merkel d’un accueil par l’Allemagne - pays de 82 millions d’habitants - aussi large que calculé et solidement organisé, leur laissant ainsi moins de pression migratoire "sauvage" à gérer.  Sans oublier les liens nombreux, souvent vitaux, tissés avec l’économie allemande !

Dans le cas le versement de sommes issues des fonds structurels serait bloqué pour les pays refusant les quotas, quelle seraient les conséquences pour ces derniers ? Est-ce une menace suffisamment forte pour que les pays du groupe Visegrad change de position ?

Je ne pense pas que politiquement un blocage proprement dit puisse être envisagé, non pas tant pour des raisons juridiques que politiques, notamment pour laisser de l’espace à la négociation. Car c’est plutôt un ensemble de mesures moins brutales et de pressions convergentes qui peuvent faire évoluer la position individuelle puis collective des pays membres du groupe "rebelle" de Višegrad, dont les relations mutuelles ont perdu de leur force depuis que le groupe a atteint son principal objectif, l’entrée dans l’UE et dans l’OTAN. 

Y a-t-il des moyens autres que législatifs que pourrait utiliser Berlin ? Ainsi, sur le plan économique, ces pays sont-ils dépendants de l'Allemagne et est-ce que cette dernière pourrait faire pression dans ce domaine ?

Berlin possède, en plus de ses alliés dans cette affaire cruciale pour la construction de l’Europe et la naissance d’un réel esprit européen, de nombreux atouts. Politiques bien évidemment, étant donné la place centrale que ce pays a acquis depuis la chute du mur et ses puissants prolongements, mais aussi très concrètement économiques. Sans entrer dans le détail des coopérations et intérêts  croisés, des liens de clients à fournisseur dans de nombreux domaines, les pays d’Europe centrale ont beaucoup à faire avec l’Allemagne et ses entreprises, ces dernières étant de leur côté bénéficiaires et en partie dépendantes des marchés à l’export que ces pays leur offrent. Alors, on peut imaginer de nombreuses variantes aux "conseils amicaux" que pourraient recevoir à des degrés divers les importateurs slovaques, tchèques, polonais  ou hongrois…  ou que ceux-ci pourraient donner à leurs gouvernements. Il y a aussi toutes les autres  politiques européennes et les dossiers pour lesquels l’intérêt d’avoir Berlin en allié plutôt qu’en adversaire peut se révéler incontournable, qu’il s’agisse de la politique économique et monétaire, comme on l’a vu à l’Eurogroupe autour de Wolfgang Schaüble face au cas grec, ou dans celui de l’environnement, de l’énergie ou encore de la ligne commune à tenir pour l’Ukraine face à Poutine. Nous sommes à un moment important où, comme ce fut récemment le cas avec la dette grecque, l’Europe peut aussi bien se fissurer, mettant sa cohésion et son projet même en danger, ou bien trouver les solutions qui lui redonneront une plus forte cohérence et un nouveau ciment de solidarité. L’Allemagne semble avoir choisi la seconde option, au moins comme objectif. Et c’est déjà beaucoup.

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