Un conseil restreint pour mieux décider à 28 : la proposition qui pourrait tout changer dans l'Union européenne (et la sauver ?)

1. Atlantico : Vous proposez que l'Europe s'inspire du fonctionnement du Conseil de sécurité des Nations Unies. Concrètement, qu'est-ce que cela impliquerait ?

Michel Guénaire : Toutes les grandes régions du monde s'organisent aujourd'hui à travers leur État : États-Unis, Chine, Russie, mais également Japon, Inde et Iran. Ces États leur donnent un vrai pouvoir décisionnel. L'Europe est la seule région à ne pas avoir de pouvoir décisionnel organisé et efficace. C'est un handicap. Tel que le pouvoir politique est organisé au sein de l'Europe, il est un pouvoir de représentation. Il n'est pas un pouvoir de décision. Tous les États sont représentés à tous les niveaux du fonctionnement des institutions européennes : Commission, Conseil, Parlement.

En m'inspirant du Conseil de sécurité des Nations unies, je propose la constitution d’un Conseil européen de six membres : l’Allemagne et la France en seraient les deux membres permanents, quatre autres membres représenteraient quatre groupes d’États, (I) celui des trois pays du Benelux et de leurs voisins britanniques (Belgique, Pays-Bas, Irlande, Luxembourg et Royaume-Uni), (II) celui des pays du sud de l'Europe (Chypre, Croatie, Espagne, Grèce, Italie, Malte et Portugal), (III) celui des pays d’Europe centrale (Autriche, Bulgarie, Hongrie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) et (IV) celui des pays d’Europe du nord et orientale (Danemark, Estonie, Finlande, Lettonie, Lituanie et Suède).

Il est vital, pour le salut de l'Europe, que celle-ci ait un pouvoir politique à sa tête. Il y a deux voies : celle du fédéralisme, mais je n'y crois pas pour des raisons culturelles et historiques ; celle du confédéralisme, et c'est dans son sillage que je formule cette proposition. Un Conseil européen de six membres permettrait à l’Europe toute entière de franchir un pas. Celui d’une cohésion décisionnelle. Il permettrait à la belle idée européenne d’atteindre son but. Celui d’une puissance active à côté des autres grandes puissances dans le monde.

Le corollaire de l'institution de ce nouveau Conseil européen devrait être à mes yeux le retour de la Commission à un simple rôle de secrétariat général du Conseil. L'un des égarements de la construction européenne aura été, durant ces trente dernières années, la bureaucratisation des institutions européennes, dont la Commission aura été l'agent avec, il faut le souligner, la lâcheté complice des gouvernements nationaux. Il s’agirait, enfin, de supprimer les deux organes institués par le traité de Lisbonne, à savoir la présidence de l’Union européenne et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. La première serait exercée par l’un des six Etats membres du Conseil européen, et la responsabilité de la diplomatie européenne assurée par l’un des cinq autres.

Le Conseil européen est un organe constitutionnel de l'Union. Il s'agit d'en modifier la composition. Il est ensuite vrai qu'un Conseil ainsi resserré devrait pouvoir décider sans droit de veto d'aucun de ses membres. Là, s'arrêterait le parallèle avec le Conseil de sécurité des Nations unies. Au sein du Conseil européen, les décisions seraient en effet prises à la majorité simple des voix.

Nos partenaires savent qu'il faut dépasser le tête-à-tête du Conseil européen composé des 28 chefs d’Etat et de gouvernement et de la Commission européenne forte de ses 28 membres, outre les deux pouvoirs de représentation formelle détenus par le président du Conseil européen et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, dont la savante organisation d’ensemble vise à écarter justement tout principe de pondération dans la représentation et l’expression des intérêts des Etats. L’égalité arithmétique entre les 28 Etats membres de l’Union, peut-être plus de 30 à l’horizon 2020, chacun ayant un siège réservé au Conseil européen et une place affectée à l’un de ses ressortissants à la Commission européenne si l’on conserve la lettre de l’accord du Conseil européen des 18 et 19 juin 2009, n'est en tout cas plus tenable. A titre de comparaison, imaginerait-on un Conseil de sécurité élargi à un représentant de chaque Etat membre des Nations unies ?

Par ailleurs, l'intégration de tout nouveau membre ne viendrait plus perturber l'équilibre du Conseil européen. Chaque nouveau membre rejoindrait l’un des quatre groupes représentés au sein du Conseil. Ce serait l'application du principe, maintenant consacré au plan international, de la pondération des puissances qu’illustrent à leur façon le G8 et le G20.

Pourquoi l'Allemagne accepterait-elle ? Et les autres Etats membres ?

Aucun Etat mieux que l’Allemagne ne peut comprendre cette proposition, parce qu'aucun n'a avec la France de rôle plus central dans la construction européenne. Ne parle-t-on pas du fameux moteur du couple franco-allemand ? Les lignes de fracture récentes entre Berlin et Paris n’ont-elles pas pour origine l’imprécision du modèle décisionnel européen qui pousse chaque Etat à la surenchère ? Au cœur de la relation entre les deux pays, ainsi que de l’action commune que ceux-ci peuvent lancer, l’équilibre européen est en jeu. L'Allemagne et la France ont bien toujours un rôle décisif à remplir.

J'ai présenté ma proposition aux Entretiens de Varsovie le 16 novembre dernier. Les Polonais sont venus m'interpeler sur la justification de ma proposition. Je leur ai répondu que, en étant 2 parmi 6, l'Allemagne et la France ne seraient pas majoritaires. Il faut même considérer qu’une confrontation entre 26 et 2 est plus inégale qu’un rapport de 4 à 2. La représentation organisée des 26 exprimerait mieux leurs intérêts face au couple franco-allemand, autrement plus souverain quand il choisit ses partenaires et les associe dans d’étroits forums selon les évènements et à sa guise.

Comment le Royaume-Uni pourrait-il se positionner sur cette question ?

La proposition que je fais milite pour un vrai gouvernement européen, Le Royaume-Uni n'en veut pas. Il devrait donc avoir le plus utilement sa représentation au sein du groupe des trois pays du Benelux et de leurs voisins britanniques.