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Système judiciaire
Pourquoi la question de l’indépendance de la justice est aussi mal comprise en France ?
Publié le 28 septembre 2018
Pourquoi le gouvernement se trompe dans la méthode de nomination des procureurs généraux mais a raison d’assumer le contrôle de la politique pénale donnée en France
Maître Guillaume Jeanson est avocat au Barreau de Paris. Il est également porte-parole de l’Institut pour la Justice.
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Pourquoi le gouvernement se trompe dans la méthode de nomination des procureurs généraux mais a raison d’assumer le contrôle de la politique pénale donnée en France

Atlantico : Tandis que la nomination du prochain procureur de Paris, et les interventions de l'Elysée dans ce processus, peuvent interroger sur la question de l’indépendance de la Justice, comment faire la part des choses et trouver le bon équilibre entre une intervention politique pour l'application d'une politique pénale sans que la justice ne soit "politisée" ? 

 
Guillaume Jeanson : La nécessaire conciliation entre indépendance de la justice et gouvernance d’une politique pénale est tout l’enjeu de cette question. En France, les juges, appelés également magistrat du siège, sont indépendants. Les procureurs, appelés magistrat du parquet ne le sont pas. L'article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature dispose que « Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice ». Même si, heureusement, « A l’audience, leur parole est libre ». La Conséquence est que pour la CEDH, le procureur de la République n’est pas une autorité judiciaire au sens que la jurisprudence de la Cour donne à cette notion. Cette spécificité explique aussi sans doute pourquoi il existe dans les textes une différence entre le processus de nomination des juges et celui des procureurs. Nommés à chaque fois par le Président de la république sur proposition du garde des Sceaux, les premiers le sont sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature alors que les seconds ne le sont que sur avis simple. En pratique, depuis l’émoi suscité chez certains par la nomination de Philippe Courroye au parquet de Nanterre il y a de cela une décennie contre l’avis du CSM, aucun exécutif ne s’y est plus risqué par la suite. De sorte qu’il existerait presqu’une sorte de « coutume » qui voudrait aujourd’hui rapprocher les deux processus de nomination en respectant à chaque fois l’avis du CSM. Alors même que la formation du Conseil supérieur de la magistrature, compétente à l'égard des magistrats du parquet ne donne sur les propositions de nominations des procureurs qu’un seul avis simple, "favorable" ou "défavorable" qui ne lie pas le ministre de la justice. Constatant cela, certains ont voulu réformer cette procédure pour prévoir dans ces hypothèses un avis conforme et non plus simple du CSM pour la nomination des procureurs. Ils y voyaient un renforcement de l’indépendance de la justice.
 
Ce projet de réforme porté sous le quinquennat précédent ambitionnait également d’instituer une parité entre magistrats et "laïcs" dans la composition du Conseil Supérieur de la Magistrature (organe chargé de l’avancement et de la responsabilité disciplinaire des magistrats) - une mesure qui nous aurait rapproché du système Belge, là où aujourd’hui les magistrats ne sont plus que minoritaires. Ce qui témoignait alors pour mémoire déjà d’une prise de distance salutaire avec le projet initial de loi constitutionnelle qui avait quant à lui été présenté en conseil des ministres le 13 mars 2013 et qui visait à redonner la majorité aux magistrats au sein du Conseil. L’ancien Premier Président de la Cour d’Appel de Paris et expert auprès de l’institut pour la justice Jean-Claude Magendie, s’était à l’époque fendu, dans les tribunes du Figaro, d’un article sévère contre ce texte pour dénoncer le danger d’une telle composition. Cette dernière exposant selon lui le CSM « au risque de corporatisme déjà fort au sein des professions judiciaires » et oubliant « que le CSM est avant tout une autorité constitutionnelle qui doit être ouverte vers la société civile pour laquelle la justice est rendue, et aussi le gage d'une plus grande diversification des idées en son sein. ». Ce qui est en jeu ici est en réalité la défiance à l’endroit d’un certain syndicalisme politique, qui ronge hélas une partie de la magistrature et qui, au mépris du devoir de réserve des magistrats, éveille encore chez de nombreux justiciables, une suspicion d’impartialité quant à certains jugements rendus. Car le péril de la politisation de la justice peut en effet provenir tant d’une absence d’indépendance d’une justice qui serait dans la main du pouvoir exécutif que d’une justice qui serait gérée de manière totalement autonome par des syndicats eux-mêmes largement politisés.
 
Les magistrats sont pourtant tenus par un devoir de réserve et il leur appartient, même nommés par le pouvoir exécutif de veiller à faire en sorte que l’apparence d’impartialité demeure intacte pour les justiciables qui ne devraient jamais avoir ainsi à se demander si les ressorts de tels ou tels jugements correspondent à l’inclinaison politique de leurs juges. A l’audience, le procureur peut lui aussi, en conscience, choisir de requérir librement et différemment suivant l’ordonnance précitée qui reprend en réalité un adage célèbre : « la plume est serve mais la parole est libre. » Cette servitude de la plume ne doit pas pour autant être critiquée trop abstraitement. Car c’est elle qui permet à l’exécutif de mener une politique pénale. Il le fera par le truchement du garde des Sceaux qui prendra des instructions générales aux magistrats, relatives à la bonne administration de la justice ou à la cohérence de la politique pénale. A défaut, il ne pourrait pas mener de politique pénale et les citoyens n’auraient aucun moyen de juger démocratiquement des politiques pénales que décideraient alors de mener en parfaite autonomie un corps de magistrats censés pourtant rendre justice « au nom du peuple français ». Le problème de la politisation de la justice tient donc essentiellement à la question de l’ingérence éventuelle de l’exécutif sur le judiciaire dans des affaires individuelles et à celle de la violation manifeste du devoir de réserve de certains magistrats qui dérivent vers une forme parfois très agressive de syndicalisme politique.
 
Régis de Castelnau : Le terme « indépendance » est invoqué en permanence par les syndicats de magistrats, par les démagogues, et ceux qui aiment faire de la politique par juge interposé. Rappelons une fois de plus que l’indépendance n’est que le moyen de l’impartialité. C’est exigence essentielle qu’il faut avoir vis-à-vis de la justice. La justice du siège en France est aujourd’hui indépendante, le problème est que dans les affaires politico-médiatico-financières, qui relèvent d’une part assez restreinte de l’appareil judiciaire, cette impartialité est problématique. Pour plusieurs raisons, idéologiques souvent, de connivence au sein de la haute fonction publique d’État dont les hauts magistrats font partie, et des interventions du pouvoir exécutif dont on sait bien qu’elles existent toujours. La façon dont la candidature de François Fillon a été pulvérisée par une opération judiciaire, faussant ainsi l’élection présidentielle, en est l’exemple le plus criant. C’est cette situation qui fausse complètement la question du statut du parquet. Il faut rappeler que celui-ci n’est pas indépendant. Il dépend institutionnellement du pouvoir exécutif, et il est chargé de défendre devant le juge du siège la mise en œuvre d’une politique pénale décidée par celui-ci. En termes pompeux, le procureur est l’avocat de la République. Malheureusement les membres du parquet appartiennent au même corps que les juges du siège et les allers-retours sont fréquents entre les deux fonctions. Il s’est installé au fur et à mesure une connivence dommageable renforcée par la peur panique de l’exécutif s’il entend reprendre le contrôle du parquet, de subir l’accusation de porter atteinte à l’indépendance globale de la justice. C’est ce qui va arriver à Emmanuel Macron. Le poste de procureur auprès du tribunal de grande instance de Paris occupé jusqu’à présent par François Molins est stratégique. Et au plan des principes institutionnels il est logique que l’exécutif intervienne dans le processus de sa nomination. Le problème est qu’incontestablement l’entourage du président de la république a bénéficié d’une mansuétude étonnante. Les accusations vont fuser d’une volonté de mainmise de choisir un magistrat docile pour pouvoir continuer à en bénéficier. Pour l’instant les conditions d’un débat serein sur une modernisation du parquet pour permettre la mise en place d’un équilibre tel que vous le présentez dans votre question ne sont absolument pas réunies. Les enjeux politiques immédiats sont beaucoup trop importants, en particulier pour Emmanuel Macron prisonnier d’un engagement politique d’honnêteté et de transparence qui a volé en éclats avec les affaires Modem, Pénicaud, Kholer, Ferrand, et pour faire bonne mesure Benalla dont on n’a vraiment pas fini de parler.
 
 

Quel serait le modèle le plus efficace permettant un tel équilibre entre application de la politique pénale d'un gouvernement tout en évitant que la Justice ne soit le bras armé d'un gouvernement ?

 
Guilaume Jeanson : La question que vous posez est délicate et fait l’objet de différences d’approches importantes suivants les systèmes de droit existants à l’étranger. L’un des modèles aussi emblématique qu’éloigné du nôtre est, par exemple, celui l’élection de certains magistrats qui se pratique aux Etats-Unis. Un autre exemple est le fait de procédures de nomination « totalement maîtrisée par le Conseil de Justice », (cet organe appelé en France Conseil supérieur de la magistrature et qui intervient rappelons-le principalement pour la discipline et l’avancement des magistrats) pour reprendre les mots du constitutionnaliste Bertrand Mathieu. On retrouve ce modèle en Espagne, au Portugal, en Italie et à Chypre. « Cette hypothèse renvoie à la conception des conseils comme des organes investis du pouvoir d’assurer un « gouvernement autonome » de la magistrature ». Est-ce que ces processus sont souhaitables ? Rien n’est moins sûr. Outre le fait qu’il s’inscrive à chaque fois dans une culture juridique bien spécifique, ils présentent tous d’incontestables limites. Le système de l’élection qui repose sur de véritables campagnes dont les excès et le clientélisme ne sont pas toujours absentes pourrait très bien, dans un pays culturellement aussi éloigné que le nôtre, abîmer fortement l’image et l’autorité de la justice. La maîtrise totale par les conseils de justice de la nomination des magistrats pourrait quant à elle entrainer une autonomie dangereuse. Il ne serait pas alors inconcevable qu’elle puisse conduire à terme à une forme d’auto-gestion syndicaliste de la magistrature qui serait évidemment, à la lumière d’affaires telles que le mur des cons, assez peu souhaitable.
 
La question délicate demeure celle de l’ingérence de l’exécutif dans le judiciaire. Car bien qu’une loi de juillet 2013 a mis fin aux instructions de la chancellerie dans les dossiers individuels, ce qui empêche donc en principe l’autorité politique d’intervenir dans le déroulement d’une affaire, Philippe Courroye a pu, dans son livre paru cette année intitulé « reste la justice », pointer néanmoins que « beaucoup d’acteurs et d’observateurs de la justice ont aussi relevé que par le biais (d’une circulaire de janvier 2014) qui accroît le spectre des affaires justifiant des remontées d’informations à la direction des affaires criminelles, le pouvoir reprenait en quelque sorte d’une main l’autonomie qu’il semblait avoir concédée de l’autre aux parquets. » Ce qui demeure, en réalité, ce sont les nombreuses affaires dites « signalées » qui donnent lieu à des contacts répétés entre les parquets et la chancellerie ; les procureurs étant tenus de rédiger des rapports sur toute affaire importante (soit par son retentissement médiatique, soit par sa gravité, soit par les personnalités qu’elle implique…). Des rapports qui remontent en haut lieu jusqu’au ministre de la justice. Alors qu’on connaît le poids médiatique des affaires financières touchant les personnalités, il n’est pas inintéressant de lire Philippe Courroye évoquer dans son livre, qu’au tribunal de Nanterre, pour la seule division financière composée de 5 magistrats, pas moins de 150 à 200 affaires dites « signalées » exigeaient des rapports réguliers au parquet de la cour d’appel. Un tel système est-il véritablement de nature à éradiquer chez l’exécutif la moindre tentation d’ingérence ?
 
Régis de Castelnau : Il est assez simple d’en poser les principes. Une séparation nette entre les juges du siège et les membres du parquet. Suppression des allers-retours, le choix du corps à la sortie de l’École Nationale de la Magistrature devant lier le magistrat pour une période significative. Juge du siège est un métier, procureur en est un autre. L’indépendance outil de l’impartialité doit être organisée pour la magistrature du siège par des mesures techniques qui font de cette impartialité un impératif absolu.
Actuellement la justice française outre de terribles problèmes de moyens, souffre d’un corporatisme qui fait qu’au-delà de la connivence critiquable entre le siège et le parquet, le contrôle par les juridictions supérieures de celles de première instance et trop souvent marqué par une volonté de couvrir les erreurs.
 
Le parquet quant à lui dès lors que la trop grande proximité avec la justice du siège a été supprimée, doit se retrouver avec ses deux missions : mise en œuvre de la politique pénale nationale décidée par l’exécutif et mission de donner le point de vue de l’État dans les procédures qui le requièrent. Qu’elles soient pénales ou civiles.
On peut imaginer également, pour des affaires mettant en cause le monde politique, un système de procureur indépendant pour éviter que celles-ci soient conduite en dehors des règles pour favoriser tel ou tel.
 
 
Ce que je viens d’exposer rapidement ressemble à un yaka, faukon. C’est exactement ça, ce que je viens de décrire et qui n’est que mon opinion n’a aucune chance d’aboutir. La situation politique et les enjeux interdisent actuellement un débat constructif et serein. Par conséquent le cirque judiciaire et politique commencé depuis le début des années 90 va continuer.
 
 

Quels sont ces deux poids deux mesures qui peuvent exister et qui ne relèvent pas de l'intervention du gouvernement ? 

 
Guillaume Jeanson : Un exemple manifeste du deux poids deux mesures que vous semblez évoquer pourrait être l’affaire du mur des cons évoquée plus haut. Comment expliquer qu’une telle affaire dont les faits (qu’on ne saurait pourtant qualifier d’excessivement complexes) remontent à début 2013 ne doive être jugée, après de très nombreuses péripéties judiciaires, qu’au mois de décembre 2018 ? 
 
Régis de Castelnau : L’affaire Fillon est un bon exemple des deux forces qui peuvent converger et aboutir à une politisation d’une envergure telle qu’elle a pu fausser l’élection principale de la Ve République. Il y a eu au départ une volonté politique émanant probablement de l’Élysée et relayée par le Parquet National Financier. Elle a rencontré la dimension militante d’un certain nombre de magistrats du Pôle d’instruction financier. Rappelons-nous la célérité initiale présentée comme habituelle est indispensable, qui a été suivie dès lors que François Fillon était éliminé d’un silence de 18 mois. L’acharnement judiciaire, assez étonnant quand on connaît les dossiers, qui a concerné Nicolas Sarkozy étaient à mon avis plus le fruit d’engagements idéologiques chez ceux qui était chargé de ces dossiers, que de décisions politiques mises en œuvre par le pouvoir socialiste. Qui ne devait concevoir bien sûr aucun chagrin de ce qui arrivait au prédécesseur de François Hollande.
 
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