Grève des fonctionnaires : ce à quoi pourrait ressembler une réforme du secteur public qui ne tombe pas dans les pièges idéologiques

Atlantico : C'est officiel, le gouvernement "ne remettra pas en cause" le statut des fonctionnaires a assuré le secrétaire d'Etat à la Fonction publique Olivier Dussopt dans un entretien donné au journal Libération. Pour ce dernier, toutes les réformes de la fonction publique précédemment ont été faites uniquement à travers le prisme "budgétaire", ce qui a rendu toute réforme "anxiogène". Au delà des réformes  de type "rabot", quels seraient les secteurs de la fonction publique qui pourraient justifier un plus grand intérêt et ceux qui pourraient être rationalisés ? 

Philippe Crevel : Fin 2016, la fonction publique comptait près de 5,7 millions d’agents. L’Etat dispose de 2,5 millions d’agents, les collectivités territoriales de 1,977 millions quand la fonction publique hospitalière dénombre 1,189 millions d’agents. Depuis 2008, cette dernière a augmenté ses effectifs de 200 000. La même progression a été enregistrée pour la fonction publique territoriale. La fonction publique de l’Etat est passée de 2008 à 2016 de 2,6 à 2,5 millions. 

Année après année, les effectifs de la fonction publique continue donc d’augmenter. Pour la seule année 2016, la croissance a été de 0,5 %. Les emplois ont même repris leur hausse durant le quinquennat de François Hollande. En 2016, ils ont augmenté de 1 % et cela malgré une diminution de 3,9 % du nombre de contrats aidés. Les régions continuent d’accroître leurs effectifs. Pour la seule année 2016, la hausse est de plus de 5 %. 

Le statut de la fonction publique a été conçu afin d’éviter des pressions de l’exécutif sur les salariés des collectivités publiques. L’objectif était de mettre un terme aux pratiques qui avaient cours durant la Restauration ou le Second Empire. La fonction publique se devait être indépendante, au service du public et non au service d’un camp, d’un parti. Au fil des décennies, ironie de l’histoire, le statut est devenu au contraire un instrument de pouvoir des syndicats contre l’exécutif. Il est un mausolée auquel il est interdit de toucher. La gauche s’est construite des fiefs grâce au statut. Ce dernier constitue un havre pour toute personne souhaitant s’engager en politique. La garantie de l’emploi, les règles d’avancement, les détachements, les mises à disposition, le mode calcul de la rémunération, les droits à la retraite, autant de spécificités fort prisées par les bénéficiaires et par ceux qui aspirent à devenir fonctionnaire. Les parents, dans les années 70 et 80, conseillaient à leurs enfants d’être des fonctionnaires pour le statut. Ce souhait même en léger déclin reste largement encore partagé. 

Plus de 70 ans après l’instauration du statut de la fonction publique, il faudrait revenir à l’esprit originel : protéger les fonctionnaires pouvant subir des pressions directes de la part des politiques dans l’exercice de leurs fonctions. Le statut ne devrait concerner que des missions régaliennes qui ne sont pas exercées par ailleurs par des agents privés. 

Il peut apparaître assez logique que les militaires soient régis par un cadre particulier même si le recours à des mercenaires du privé s’intensifient dans de nombreux pays. De même, pour la police ou la justice, du fait de la nature très particulière des missions, une protection s’impose en contrepartie de certaines sujétions. 

En revanche, pour l’éducation ou le social, le statut ne s’impose pas en tant que tel. En effet, il existe des écoles privées hors statut qui ont des enseignants qui n’appartiennent pas à la fonction publique. Le secteur de la santé est par nature duale. Les cliniques emploient des salariés de droit privé sans que cela mette en danger les patients. Les personnels techniques des collectivités territoriales officient bien souvent dans des domaines qui peuvent concéder. Ils sont en relation et parfois en concurrence avec des salariés du privé (entretien des routes, assainissement, réseaux, déchets). 

La réduction des effectifs est-elle pour demain ? Lors de la campagne présidentielle, des engagements de réduction des effectifs de la fonction publique avaient été pris par plusieurs candidats. Emmanuel Macron avait émis l’idée de les diminuer de 120 000 (50 000 pour l’État et 70 000 pour les collectivités locales). Le Gouvernement a, pour le moment, juste annoncé l’instauration d’un dispositif de départ volontaire pour peser sur les effectifs et afin d’encourager la mobilité. Les dernières grandes réformes institutionnelles, comme la fusion des régions, n’ont pas pour le moment, permis de réduire le nombre d’emplois publics. Mais il est encore trop tôt pour établir un réel bilan.

La fonction publique devra faire face à un rapide vieillissement d’ici quelques années. Aujourd’hui, 34 % des fonctionnaires d’Etat ont plus de 50 ans. Ce ratio est de 38 % pour la fonction publique territoriale et de 31 % dans la fonction publique hospitalière. L’arrivée de cohortes importante à l’âge de la retraite doit permettre de réallouer les effectifs et de mettre un peu plus de flexibilité. Aujourd’hui, la flexibilité entre difficilement au sein des ministères en raison du très grand nombre de corps. Les règles différentes entre les ministères en ce qui concerne les avantages, les primes freinent la mobilité interne. Il n’y a pas une fonction publique, il y a une fonction publique mille-feuille. 

Si les ministères de l’Economie, des Affaires Etrangères, de l’Agriculture ont enregistré ces 15 dernières années une réelle fonte de leurs effectifs, l’éducation nationale, la sécurité intérieure et les ministères sociaux ont créé de nouveaux emplois. Au niveau des collectivités territoriales, les effectifs ont connu une rapide croissance ces trente dernières années en raison des transferts de compétence de la part de l’Etat, de la montée en puissance des régions et de l’intercommunalité. Pour des raisons statutaires, les différents étages territoriaux sont assez étanches ce qui ne facilite ni les transferts, ni la mutualisation. Par ailleurs, les élus locaux, pour des raisons électoralistes, ont une tendance à multiplier les créations de poste. 

Aujourd’hui, il est communément admis que les hôpitaux manquent de personnel. Pour autant les embauches ont été importantes ces vingt dernières années. Ils manquent de médecins, d’infirmières dont le nombre s’est accru bien moins vite que celui du personnel administratif. Le fonctionnement des établissements de santé public est assez proche de celui d’une armée. Les différentes catégories de personnel, santé, administratif, communiquent et se comprennent peu. La gestion logistique laisse bien souvent à désirer. Le traitement numérisé des dossiers médicaux n’est pas encore totalement réalisé d’où des pertes de temps et des erreurs. 

A la lumière de ce diagnostic quelle réforme serait nécessaire en France lorsque l'on parle de fonction publique dans ces différents secteurs suscités ? Ou faudrait-il amputer et ou faudrait-il rehausser les moyens ?

La fonction publique pèse un cinquième de la population active. La France est suradministrée par rapport à ses voisins. Dans tous les domaines, notre pays est au-dessus de la moyenne européenne à l’exception de l’enseignement supérieur et de la justice. Même au niveau médical, contrairement à quelques idées reçues, nous sommes au-dessus en prenant en compte la population. Est-ce que cette suradministration est un gage de services qualité. Certes, il ne faut pas être excessif en matière de critiques. A l’étranger, notre fonction publique est louée pour sa modernité en particulier au niveau fiscal et pour le déploiement de l’e-administration. En revanche, elle est coûteuse, conservatrice et peu flexible. La France a reculé en matière d’éducation et également pour son système de santé. Il y a donc urgence à agir pour éviter le burn out administratif. Pouvons nous garder des châteaux forts ? Il faut ouvrir les portes. Le statut doit protéger le citoyen ou le patient et non offrir une sécurité sans contrepartie aux agents publics. Il est assez surprenant de rester attacher à un statut qui s’inscrit plus dans le prolongement de la politique de Vichy que dans l’esprit de la Libération. Il est d’ordre corporatiste. Aujourd’hui, deux mondes, deux France, deux populations actives qui pourtant effectuent des tâches bien souvent identiques. Quelle différence entre un responsable d’achat dans un hôpital public et celui dans une clinique ? Tous les deux travaillent sur une même chaise, un même ordinateur et utilisent le même ordinateur. Il faut déstatufier pour favoriser la mobilité. Dans cet esprit, il faudrait commencer par le haut de la pyramide. Les Ministres devraient nommer, ce qu’ils peuvent faire, des cadres privés aux postes de directeur d’administration centrale avec à la clef, une harmonisation des rémunérations. Il faut en finir avec le monopole de formation de l’ENA. Il ne faut pas obligatoirement supprimer cette école mais instituer de la concurrence dans le recrutement des élites. 

Au niveau local, il faudrait tout à la fois dépolitiser les embauches en créant une gestion des ressources humaines indépendantes des collectivités territoriales. Sauf circonstances exceptionnelles, un moratoire des créations devrait être institué pour 5 ans avec simplement la possibilité de transférer d’un niveau à un autre des emplois. Il serait également imaginable comme cela a été réalisé au Canada de céder certaines activités au privé avec le cas échéant la création d’agences. Les collectivités réduisant leurs effectifs devraient être récompensées budgétairement. Avec la digitalisation des gains de productivité peuvent être accomplis.