Retraites, régimes spéciaux et fonctions publiques : tout savoir sur le chantier gigantesque que devra affronter Emmanuel Macron pour aller au bout de la réforme

Selon les informations du Parisien, le gouvernement s'apprêterait à organiser une "super concertation" à l'occasion de la future réforme des retraites souhaitée par Emmanuel Macron. Lors de sa campagne, le candidat En Marche avait alors annoncé un bouleversement ayant pour objectif d'unifier les 37 régimes de retraite en France, en mettant un système par points. Quels sont les enjeux d'une telle réforme ? ​Qui en seront les potentiels gagnants et perdants ? 

Philippe Crevel : Un chantier gigantesque au point que depuis 1993, les gouvernements sont nombreux d’avoir voulu s’atteler au dossier de l’unification des régimes de retraites avant d’y renoncer de peur de bloquer le pays. L’échec d’Alain Juppé, en 1995, de supprimer les régimes sociaux, a marqué toute une génération de femmes et d’hommes politiques. Certes, les différentes réformes et les accords interprofessionnels pour les régimes complémentaires Agirc/Arrco ont conduit à une convergence de nombreux régimes qui sont dits « alignés ». En 2003, la loi Fillon a harmonisé les durées de cotisation de la fonction publique sur celle du privé. En 2007 et 2008, Nicolas Sarkozy a modifié les régimes spéciaux afin de les rapprocher du système dit général. Emmanuel Macron a dans le cadre de sa campagne électorale s’est engagé à instituer un régime unique ou universel reposant sur un système par points.

Le périmètre de la réforme

Le système de retraite français comporte 37 régimes de base et une centaine de régimes complémentaires. Dans son discours devant la Cour des Comptes, le 22 janvier dernier, Emmanuel Macron a indiqué clairement que la réforme devait permettre de « passer des 37 régimes de retraite actuels à un régime simplifié, lisible, et donc restaurant la conscience ». Il n’a pas dans son intervention mentionné les complémentaires qui relèvent du champ du paritarisme.  

Les pouvoirs publics devront donc trancher la question du périmètre de la réforme, régimes de bases et régimes complémentaires, toutes les fonctions publiques ou pas, tous les régimes spéciaux ? Il est déjà acquis que le régime des militaires en raison de sa spécificité restera en-dehors du champ de la réforme.

Le maintien des régimes spéciaux serait certainement vécu comme un renoncement, un échec. L’objectif est d’appliquer des règles communes de calcul des pensions pour le plus grand nombre de Français. Dans différentes études, les Français veulent plus d’équité. Ce qui vaut pour la fonction publique.

L’épineux dossier de la fonction publique

La transition d’un système à prestations définies à un système à cotisations définies sera par nature complexe.

Aujourd’hui, les fonctionnaires d’État n’ont pas de régime complémentaire ; leur retraite est acquittée non pas par une caisse autonome mais par le budget. Certains posent le problème de la reconstitution des carrières pour le calcul des pensions. Même si les bases de données n’existent pas, elles doivent être réalisables dans un délai raisonnable.

L’abandon de la règle de la pension égale à 75 % des traitements des six derniers mois suppose que dans le nouveau système les fonctionnaires s’y retrouvent sans pour autant créer de nouvelles inégalités de traitement avec les autres actifs.

L’intégration des primes dans le calcul de la future pension est suggérée comme moyen de négociation mais le niveau des primes diffèrent d’un ministère à un autre pourrait être calculé un taux réel de remplacement qui se situe entre 60 et 72 %. Ce taux serait alors retenu comme base pour le futur régime. La question du régime additionnel de la fonction publique se posera. Créé par la loi Fillon de 2003, ce régime permet aux fonctionnaires de cotiser sur une partie de leurs primes. Du fait de sa montée en charge progressive, ce régime fonctionne comme un fonds de pension. Il pourrait devenir le deuxième pilier de la retraite de la fonction publique.

Du fait de la pyramide des âges des fonctionnaires et des montants de pension, le coût de leurs pensions pour le futur régime universel pourrait être important. Sans subvention d’équilibre, il est probable que les salariés du privé soient amenés à financer la retraite du secteur public.

La problématique des complémentaires

Dans la fonction publique et pour les régimes spéciaux, il n’y a pas l’équivalent de l’AGIRC et de l’ARRCO en vigueur pour les salariés relevant du régime général. Certes, la loi Fillon de 2003 a institué le Régime Additionnel de la Fonction Publique dont les cotisations sont assises sur une partie des primes versées aux fonctionnaires.

Les régimes complémentaires sont des systèmes par points ce qui les met en position d’être au cœur du nouveau dispositif gouvernemental. Ils pourraient devenir la station d’accueil du nouveau régime. Pour le moment, le gouvernement comme Emmanuel Macron se montrent assez prudents sur le sujet. Simplement, lors du débat qui l'a opposé à Marine Le Pen le 3 mai 2017, Emmanuel Macron a indiqué « je ne propose pas du tout de toucher aux complémentaires », en expliquant qu'il visait « déjà un régime sur la base qui soit le même pour tout le monde ».

Le calendrier de la discussion

Pour tenter de fabriquer du consensus, le Président se donne près d’une année. C’est Jean-Paul Delevoye, un Marcheur de la première heure, à qui revient la délicate mission de déminer le dossier. Il faudra lever les oppositions syndicales fortes au sein de la fonction publique et des régimes spéciaux. L’objectif est l’élaboration d’un texte ou de plusieurs textes pour la fin de l’année avec une adoption avant la fin de l’été 2019.

La nature du nouveau régime des retraites

Au-delà de la question du périmètre, il faudra déterminer le nouveau cadre du régime. A en croire les déclarations du Président de la République, le nouveau régime sera à points avec comme fil rouge l’idée pas facile à traduire en acte « qu’un euro cotisé donnera les mêmes droits, quel que soit le moment où il a été versé, quel que soit le statut de celui qui a cotisé ». Le nouveau régime unique devrait prendre la forme d’un système par points qui offre de nombreux avantages en matière de pilotage. Les actifs accumulent sur un compte retraite des points qui sont fonction de leurs cotisations. Au moment de la liquidation, les points accumulés sont convertis en rente en prenant en compte la valeur de rachat du point. L’attribution des points peut s’effectuer comme actuellement dans le cadre de l’AGIRC et de l’ARRCO en fonction des cotisations versées. L’autre solution est de disjoindre totalement le montant des cotisations de celui des points. Ces derniers pourraient être attribués en fonction du salaire en retenant des critères par exemple de pénibilité ou de charges familiales.

Le système par points remplacera le système par annuités en cours au sein de nombreux régimes de base. L’ensemble de la carrière sera pris en compte quand aujourd’hui, pour calculer la pension de base, seules les 25 meilleures années sont retenues.

Ce système reposera-t-il sur des comptes notionnels. Dans ce cas le montant de la pension est fonction de l’espérance de vie à la retraite. Chaque assuré aurait un compte retraite sur lequel seraient versés ses points. Au moment de la liquidation, la pension est calculée en fonction de l’espérance de vie à la retraite de la génération à laquelle appartient l’assuré. Ce mode de calcul permet une neutralité actuarielle.. Dans le système actuel, la durée de cotisation et l’âge légal de départ à la retraite intégraient cette notion d’espérance de vie à la retraite. Durant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait indiqué son inclinaison en faveur de l’introduction d’un tel système qui est en vigueur en Suède. Le recours aux comptes notionnels permet un pilotage assez fin du régime de retraite.

Le régime par points et en particulier celui en comptes notionnels peut s’affranchir des durées de cotisation et des âges légaux de départ à la retraite. En effet, un assuré partant tôt bénéficiera d’une pension moindre que celui qui décide de rester en activité. Néanmoins, au sein des pays ayant mis en place de tels régimes, des âges butoirs ont été conservés afin de garantir un minimum de pension.

Le calendrier de la mise en œuvre de la réforme

Le passage d’un régime à prestations définies reposant sur un grand nombre de régimes à un système unique par points ne peut être réalisé d’un coup de baguette magique. Il est difficile d’imposer ce nouveau système à des actifs de plus de 55 ans qui ont cotisé une grande partie de leur carrière dans l’ancien régime. Par ailleurs, il pourrait être difficile de reconstituer rapidement au sein de la fonction publique l’ensemble des carrières. Une période transitoire sera sans nul doute instituée pour passer d’un système à un autre. Les pays européens qui ont, ces dernières années, mené des réformes systémiques ont prévu des dispositifs de transition. En 1998, la Suède, pour la mise en place des « comptes notionnels », a prévu une période transitoire qui a duré 17 années. L'Italie avait, en 1995, décidé de réaliser sa grande réforme des retraités sur 40 ans. Sur la pression de Bruxelles, ce délai a été légèrement réduit. En Allemagne, le passage d'un régime par annuités à un régime par points en 1992, a, en revanche, été instantané, avec une conversion d’emblée des droits anciens.

Les règles de transition

Le Gouvernement devra fixer les règles de transition d’un système à un autre. Trois options sont envisageables. Si pour les actuels retraités, le basculement ne devrait pas avoir d’incidences, tel ne serait pas le cas pour les actifs. Il est admis que les actifs qui se situent de 5 à 10 ans de l’âge ne seraient pas concernés par la réforme. En revanche, pour tous les autres, le transfert suppose l’adoption d’un dispositif leur permettant de garantir un certain montant de pension compte tenu de la carrière professionnelle passée.

La première option consisterait à réserver le nouveau système aux nouveaux entrants dans la vie active. Cette solution n’a guère de chance d’être retenue car la transition durerait plus de 40 ans.

La deuxième option repose sur la méthode du maintien des « droits acquis ». Elle consiste à calculer la pension acquise dans l’ancien régime à la date de transformation et à la convertir en nombre de points ou en capital virtuel initial. Cette méthode est particulièrement appropriée dans le cas de la transition immédiate. Elle pose néanmoins des difficultés d’estimation puisqu’elle nécessite de faire des hypothèses sur les conditions de liquidation dans le régime en annuités (salaire de référence, durée d’assurance, âge de départ à la retraite…) alors que la carrière n’est pas achevée.

La dernière option repose sur la méthode de la valorisation des cotisations passées. Elle consiste à accorder des droits dans le nouveau régime (un capital virtuel ou un nombre de points) en fonction des cotisations correspondant à la période d’activité passée dans l’ancien régime. Cette méthode est particulièrement appropriée dans le cas de la transition progressive avec affiliation simultanée. Elle nécessite de disposer d’un historique des cotisations ou rémunérations individuelles ou, à défaut, d’utiliser des proxies (reconstitutions approximatives) pour calculer le capital virtuel initial ou le nombre de points sur la base de carrières individuelles approchées. Lorsque le taux de cotisation a beaucoup augmenté dans le passé, cette méthode peut conduire à attribuer de faibles pensions aux salariés les plus âgés ; un taux de cotisation plus élevé (par exemple celui du nouveau régime en points ou en comptes notionnels), combiné à l’historique des rémunérations passées, peut alors être retenu pour appliquer la méthode.

Un euro cotisé donnera-t-il des droits identiques ?

Un des enjeux de la réforme est de traduire la promesse d’Emmanuel Macron en vertu de laquelle un euro cotisé doit donner à l’attribution de droits identiques. Comment apprécier la notion de droits, droits annuels, droits tout au cours de la retraite ? En effet, un ouvrier a une espérance de vie inférieure à celle d’un cadre supérieur. Faut-il prendre en compte les espérances de vie par catégorie sociale ? Une telle option serait complexe. Des majorations de points pourraient être prévues.

Le système de retraite par répartition actuel garantit près de 80 % du dernier salaire pour les actifs se situant à proximité du SMIC quand ce taux est de 50 % pour les cadres. Le changement de système garantira, sans nul doute, le montant des pensions versées aux salariés les plus modestes.

La question des indépendants

Au 1^er janvier 2018, le régime des indépendants, le RSI, est transféré au régime général de l’assurance-vieillesse. Ce transfert concerne le régime de base et le régime complémentaire (même si pour ce dernier les indépendants en conservent la direction). De ce fait, en cas de création de régime universel de retraite, les indépendants seront concernés. Mais les indépendants comme les professions libérales et les exploitants agricoles devraient conserver certaines spécificités comme les taux de cotisation. Un alignement sur les règles du régime général pourrait entraîner une augmentation substantielle de leurs charges.

Les dispositifs de solidarité

Plusieurs dispositifs sociaux ou de solidarité existant dans le système actuel devront être reconduits dans le nouveau régime universel. Les congés maternité donneront droit à l’attribution de points. Les périodes de chômage, d’invalidité et maladie devront être également sources de points. Le dispositif de majoration de durée d’assurance pour enfant devra être également revu.

Les assurés qui n’auront pas suffisamment cotisé bénéficieront-ils comme aujourd’hui d’un minimum contributif ?

Par ailleurs, le passage du système par points supposera également la refonte de la réversion qui assure une part non négligeable des retraitées femmes. L’unification des règles de réversion qui diffèrent aujourd’hui selon les régimes de retraite, sera sans nul doute une source de simplification.

La mise en place d’un régime en comptes notionnels en Suède s’est traduite par une augmentation du taux de pauvreté chez les retraités. Il en a été de même avec la réforme allemande. En prenant en compte l’ensemble de la carrière et non les vingt-cinq dernières années ou les six derniers mois, les assurés ayant des carrières incomplètes ou ayant eu connu des périodes avec des faibles rémunérations sont pénalisés.

La gouvernance du nouveau régime universel de retraite

Même si depuis 1995, le paritarisme est en recul, en particulier pour les régimes de base, il reste de mise pour l’assurance vieillesse et surtout pour les régimes AGIRC-ARRCO sont gérés de manière paritaire comme le prouvent les décisions prises dans le cadre de l’Accord National Interprofessionnel. Les autres régimes dont le RSI ou la mutualité agricole disposent d’instances représentatives.

L’unification des régimes de retraite s’accompagnera-t-elle du maintien d’un minimum de paritarisme ? Comment gérer un système unique avec des actifs relevant de statuts différents ? S’il sera difficile de prévoir une gestion collégiale associant les différents statuts professionnels, l’existence d’instances représentatives permettrait l’organisation de consultations en cas de modifications du régime. Qui sera compétent pour fixer les règles d’indexation des pensions ainsi que la valeur d’achat et de rachats des points ? L’État, le Parlement, la direction du régime unique ?

Compte tenu de la complexité de la réforme, il est difficile en l’état et avant l’élaboration des textes d’apprécier quels seront les perdants et les gagnants. Il est fréquemment affirmé que les fonctionnaires seraient pénalisés par le nouveau système. Une étude du Conseil d’Orientation des Retraites datant de 2014 était moins affirmative sur le sujet. La pension des fonctionnaires ne prend qu’en partie les primes or pour certaines catégories elles représentent une part non négligeable de la rémunération. En outre tout dépendra des règles de transition retenues et des modalités d’attribution des points. Au niveau des salariés, en retenant toute la carrière et non plus les 25 meilleures années, il est probable que les cadres soient pénalisés. Les actifs ayant des carrières ascendantes pourraient également faire les frais de cette réforme.

Du point de vue de l'Etat, quelle est la nécessité d'une telle réforme, notamment après la réforme Fillon de 2010 qui avait été accompagnée d'une forte mobilisation dans la rue ? 

L’objectif du gouvernement est de disposer d’un système facile à piloter évitant le recours régulier à des réformes délicates de réduction des droits. Ce pilotage simplifié répond également à une forte demande d’équité de la part de l’opinion publique. Il s’inscrit également dans la logique qui prévalait en 1944.

Le programme du Conseil National de la Résistance publié le 15 mars 1944 avait, en effet, fixé comme objectif l’instauration « d’un plan complet de Sécurité Sociale visant à assurer à tous les citoyens les moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, la gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’État ». Il indiquait également qu’ « une retraite permettant aux vieux travailleurs de finir dignement leurs jours » devait être instituée. Ces engagements ont été repris dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, préambule qui est également celui de notre constitution. Ce dernier souligne que la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité les moyens convenables d’existence ».

La Sécurité Sociale à la française repose sur l’assurance professionnelle. Ce sont des cotisations assises exclusivement sur les salaires qui financent les prestations. Elle se voulait contributive. Pour bénéficier des avantages de la couverture sociale, l’actif devait être cotisant. La logique assurantielle s’est imposée dans une France en reconstruction qui comprenait peu de retraités.

Au nom de l’unité du pays retrouvé, les instigateurs de la Sécurité Sociale rêvaient d’un grand régime unique couvrant toutes les professions et toutes les branches de la protection sociale. La loi du 22 mai 1946 pose le principe de l’assujettissement obligatoire et clôt, après plus d’un siècle de tergiversation, le débat du caractère facultatif ou non de la couverture retraite. La loi du 13 septembre 1946 ordonne que toute la population soit affiliée à l’assurance-vieillesse à compter du 1^er janvier 1947.

Certes, ce principe resta un vœu pieux. La loi fut même abrogée en 1947. Les non-salariés ont refusé de rentrer dans le régime général. Ils ne voulaient pas que leurs cotisations alimentent la caisse des salariés pour des raisons économiques et politiques. Ils craignaient que leurs cotisations ne profitassent avant tout aux salariés. Ils considéraient alors ne pas avoir besoin d’une couverture retraite pouvant compter sur la vente de leur fonds de commerce. Par ailleurs, ils avaient peur d’une mainmise de la CGT sur les caisses de retraite.

À défaut d’adhésion dans le régime général, il est créé le régime des industriels et commerçants géré par l’Organisation Autonome National de l’Industrie et du Commerce (ORGANIC). Les artisans ont également mis en place un régime spécifique géré par la Caisse Autonome de Compensation de l’Assurance Vieillesse artisanale (CANCAVA) instaurée en 1947. Les professions libérales ont suivi le mouvement avec la création en janvier 1948 de la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse des Professions Libérales (CNAVPL). Les exploitants agricoles se sont également organisés avec la mise en place d’un régime autonome.

L’universalité de l’assurance-vieillesse fut impossible à imposer du fait de l’existence des régimes spéciaux qui sont pérennisés par le décret du 8 juin 1946. Les actifs et les retraités qui bénéficiaient avant la Seconde Guerre Mondiale d’un système de retraite organisé refusèrent de rentrer dans le nouveau système, le jugeant moins intéressant que le leur. Les salariés de la sidérurgie, de l’énergie, des transports publics, les marins… conservèrent ainsi leur régime spécifique.

L’Etat à travers ce régime unifié pourrait également vouloir transférer la gestion de la retraite des fonctionnaires sur le nouveau régime unifié. Du fait de la pyramide des âges, l’Etat devrait subir une forte hausse du montant des pensions à verser aux anciens fonctionnaires. Or, pour le moment, le système de la fonction publique d’Etat n’a pas de cotisations employeurs. C’est l’Etat qui puise dans son budget pour paye ses retraités. Dans les prochaines années, la facture pourrait presque doubler passant de 37 à près de 60 milliards d’euros. En mutualisant cette dépense, l’Etat pourrait faire une bonne affaire ou du moins effectuer un beau tour de passe passe.

La réforme en tant que telle ne règle en rien la question du financement des retraites. Ce n’est pas en changeant les règles du jeu, que le montant des pensions à verser changera. Certains attendent des économies au niveau des coûts de gestion. Mais avant de les engranger, il faudra engager de nombreux chantiers forts coûteux : harmonisation des régimes, établissement de nouveaux logiciels pour les cotisations et pour le versement des pensions, compensation au profit des éventuels perdants de la réforme, gestion des personnels des actuelles caisses de retraite….

Par ailleurs, d’ici le milieu du siècle, le nombre de retraités devrait passer de 15 à près de 25 millions. Avec l’augmentation des salaires en particulier pour les femmes même si l’égalité de traitement n’est pas encore de mise, le volume des pensions à distribuer augmentera. Sans croissance, et le Conseil d’Orientation des Retraites l’a souligné, les déficits seront amenés à se creuser autour des années 2020/2030. Emmanuel Macron a jusqu’à maintenant refusé l’idée d’un report de l’âge de la retraite à 65 ans sachant que la moyenne chez nos partenaires pour cet âge de départ tourne entre 65 et 67 ans. La question de la charge supportée par les actifs sous forme de cotisations devra être également posée. En Allemagne, un plafond de cotisations sociales a été fixé afin de ne pas pénaliser le facteur travail.

En raison de la haute inflammabilité d'un tel dossier, quels sont les blocages à prévoir de la part des syndicats ? Quels seront les principaux opposants et quels sont les rapports de force à prévoir ? 

Les opposants se feront jour au fil des annonces. Sans surprise, la CGT sera fermement opposée. Bien représentée au sein des régimes spéciaux, elle souhaitera marquée son territoire. FO, présente dans les transports et dans les fonctions publiques, sera sans nul doute un interlocuteur difficile. La CFDT s’est montrée dans le passé favorable au régime unique par points. Elle ne devra pas apparaître comme une roue de secours du Gouvernement. Elle devra ne pas être isolée sur le plan syndical. La CGC qui a du se résigner à la fusion du régime des cadres AGIRC avec celui des salariés ARCCO, essaiera de défendre les droits des premiers. Le MEDEF est plutôt favorable à l’unification et semble peu intéressé de maintenir en état le paritarisme. Les changements de direction au sein des organisations syndicales et patronales ne facilitent pas pour le moment l’établissement d’une carte des rapports de force.

Evidemment que le nœud de la réforme se trouve au niveau des régimes spéciaux et au sein des trois fonctions publiques. Le secteur des transports et de l’énergie sera évidemment à suivre. Tout dépendra des compensations, des modalités retenues par le pouvoir. Une unification sans blocage politique serait un succès politique majeur, une unification après des grèves et des blocages serait le signe d’un volontarisme ardant, un recul après des semaines de blocage pourrait hypothéquer le mandat.