Réforme du Conseil supérieur de la magistrature : pourquoi on aurait tort de faire de l’indépendance du parquet une fin en soi dans un pays où les juges n’ont pas d’autre légitimité démocratique que d’avoir réussi un concours

Atlantico : A partir de demain, l'Assemblée étudie la réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature. Alors que la gauche semble vouloir s'en défaire, une partie de la droite appelle à maintenir un lien entre parquet et chancellerie. Quels sont les enjeux de ce désaccord ?

Guillaume Jeanson : On se souvient que la réforme du conseil supérieur de la magistrature était la promesse de campagne "n°53" de François Hollande. Lancée en 2013, elle n’avait cependant guère tardé à être suspendue. Pourquoi ce texte revient-il maintenant ? Certains parlementaires, à l’instar du député LR Philippe Houillon, semblent avoir leur petite idée à ce sujet et ne se privent pas de le faire savoir. Le 23 mars dernier, en commission des lois, ce dernier déclarait : "l’exécutif estimant sans doute qu’une révision constitutionnelle ne portant que sur l’article consacré à l’état d’urgence serait, passez-moi cet anglicisme, un peu "cheap", il a souhaité remettre sur la table un texte dont on pense qu’il ne fera pas débat. Il s’agit en réalité d’une manœuvre politique visant à sauver ce qui peut l’être encore devant le Congrès." Pour la gauche, l'enjeu affiché de cette réforme est de lutter contre la politisation de la justice qui, selon elle, aurait marqué le quinquennat de Nicolas Sarkozy – d’aucuns ne se privant pas de rappeler à cet égard la nomination de Philippe Courroye à la tête du parquet de Nanterre, malgré l'avis négatif du CSM. La volonté du garde des Sceaux serait ainsi d'accorder une plus grande indépendance des magistrats vis-à-vis du pouvoir politique, et ceci, dans la continuité de la réforme de Christiane Taubira du 25 juillet 2013, qui interdisait au ministre de la Justice d’adresser aux magistrats du ministère public des instructions dans les affaires individuelles. Pour ce faire, notre actuel Garde des Sceaux entend inscrire dans les textes l'avis conforme du CSM pour la nomination des magistrats du parquet, comme c'est le cas actuellement pour les juges du siège. Il entend aussi établir une parité entre magistrats et "laïcs" dans la composition du CSM. Interviewé dimanche dernier par le JDD, Jean-Jacques Urovas ne faisait alors pas mystère de ses motivations : "voir poindre à nouveau aujourd'hui des tentations de nominations politiques de procureurs me fait dire que cette réforme du CSM, qu'appellent de leurs vœux tous les magistrats, est absolument nécessaire". Il est cependant loisible de s’interroger à plus d’un titre sur la portée réelle de cette réforme. Tout d’abord, comme le remarque très justement le constitutionnaliste Bertrand Mathieu, lui-même ancien membre du CSM, "en France la pratique tend à ce que le gouvernement respecte systématiquement les avis du CSM s’agissant des magistrats du parquet. Cette situation est communément admise." Force est en effet de constater que depuis 2009, tous les Garde des Sceaux, depuis Michèle Alliot-Marie jusqu’à Christiane Taubira, en passant par Michel Mercier, se sont bien gardés de passer outre les avis rendus par le CSM. Cette réforme se contente donc d’acter dans la constitution une pratique aujourd’hui "communément admise". Ensuite, parce que la deuxième mesure phare de ce texte, celle qui institue une parité entre magistrats et "laïcs" dans la composition du CSM – une mesure qui nous rapprocherait du système Belge et nous conduirait en outre à respecter enfin la Charte européenne sur le statut des juges de 1998, certes dénuée de valeur obligatoire – témoigne d’une prise de distance salutaire avec le projet initial de loi constitutionnelle qui avait été présenté en conseil des ministres le 13 mars 2013 et qui visait à redonner la majorité aux magistrats au sein du Conseil. L’ancien Premier Président de la Cour d’Appel de Paris et expert auprès de l’institut pour la justice Jean-Claude Magendie, s’était alors fendu, dans les tribunes du Figaro, d’un article sévère contre ce texte pour dénoncer le danger d’un telle composition. Cette dernière exposant selon lui le CSM "au risque de corporatisme déjà fort au sein des professions judiciaires" et oubliant "que le CSM est avant tout une autorité constitutionnelle qui doit être ouverte vers la société civile pour laquelle la justice est rendue, et aussi le gage d'une plus grande diversification des idées en son sein." Difficile de ne pas entrevoir aussi derrière une telle critique, tout le poids de la défiance -encore exprimée récemment par certains députés LR- à l’endroit d’un certain syndicalisme politique, par trop présent au sein de la magistrature, qui, au mépris du devoir de réserve des magistrats, éveille encore chez de nombreux justiciables, une suspicion d’impartialité quant à certains jugements rendus.

Pourquoi fait-on de l'indépendance du Parquet une question de principe ? Dans quelle mesure s'agit-il davantage d'une question de culture politique, liée à l'esprit dans lequel les magistrats exercent leur fonction, que d'institutions ?

Plusieurs justifications semblent avoir été fournies par Dominique Raimbourg, Président de la Commission des lois et rapporteur de ce projet de loi. Ce dernier, a ainsi notamment précisé que "l’extension des garanties relatives à l’indépendance du parquet apparaît (…) comme le corollaire indispensable de l’accroissement continu de ses pouvoirs". L’actualité législative, sous couvert de lutte contre le terrorisme, nous conduit en effet à assister à un net recul du juge d’instruction –statutairement indépendant- en faveur du parquet –jusqu’ici nettement moins indépendant- et dont les prérogatives sont considérablement renforcées. S’agirait-il donc seulement de "s’acheter une bonne conscience" ? La question mérite d’être posée, même si, ce faisant, l’on veillerait également à inviter la Cour européenne des droits de l’homme à revoir sa position actuelle "déniant aux magistrats du parquet la qualité d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales" – pour mémoire, l’un des arguments retenus par la Cour pour refuser à ces magistrats la possibilité d’exercer sur certaines mesures d’arrestation ou de détention le contrôle requis par la Convention, tenant en effet à ce que leur indépendance ne serait pas suffisamment assurée à l’égard de l’exécutif. On peine hélas à voir ici autre chose qu’une posture, dès lors que le rapporteur poursuit son exposé devant la commission en précisant malgré tout que si "cette réforme permet, enfin, de mieux affirmer l’unité du corps judiciaire", elle le fait surtout "sans renoncer au modèle d’un ministère public exercé par des magistrats appliquant la politique pénale conduite par le garde des Sceaux." 

L’annonce est belle. Pourtant, il y a fort à parier que tout ceci demeure d’une portée pratique excessivement limitée. Il y a trois ans, Xavier Bébin pointait déjà, dans son ouvrage intitulé Quand la justice crée l’insécurité, combien les Garde des Sceaux ne disposent plus que d’une faible influence sur la politique pénale des procureurs. Avec une telle réforme, le parquet verra son indépendance envers l’exécutif renforcée, ce qui, en l’absence de tout contre-pouvoir, pourrait s’avérer périlleux. En effet, pour reprendre les mots de ce criminologue, "cela conduirait à couper encore davantage la politique pénale des aspirations des citoyens." On ne peut dès lors que s’interroger légitimement sur l’opportunité d’une telle réforme qui, tout en prétendant lutter en faveur de l’indépendance des magistrats, se refuse dans le même temps à préserver efficacement leur impartialité. 

Aux Etats-Unis, les juges sont indépendants mais élus. En France, le diplôme de l'Ecole Nationale de Magistrature les dispense du suffrage démocratique. Et pourtant, nos juges ne jouent-ils pas un rôle important dans la vie politique française ? Leur légitimité n'est-elle dès lors pas discutable ?

La légitimité démocratique ne saurait passer uniquement par le vote direct des citoyens. Des institutions démocratiques comprennent d’ailleurs un vote indirect, à l'image du Sénat, dont les membres sont élus par les élus locaux. La demande de considération, de transparence et de lisibilité exprimée par de nombreux citoyens français au sujet de leur Justice n’induit pas nécessairement pour autant l’attente précise de la mise en place d’un système d’élection des juges. Culturellement, un tel système qui impliquerait de véritables campagnes sur des programmes de justice, pourrait même heurter nombre de justiciables. Le problème tient plus au fait que nos juges sont menacés par deux dérives : le corporatisme et la politisation. Avec pragmatisme, il convient de tout faire pour les préserver de chacune de ces dérives. Si cela passe avant tout par des réformes structurelles – dont certaines ont d’ailleurs pu parfois être proposées de longue date, (nous songeons ici notamment au "Comité chargé de proposer au Président de la République des réformes constitutionnelles", autrement appelé "Comité Balladur" qui avait envisagé que le Conseil supérieur de la magistrature, jusqu’alors présidé par le Président de la République, soit présidé par une personnalité n’appartenant ni au corps judiciaire ni au Parlement. Si cette proposition n’avait pas été retenue, précisons qu’elle prévaut néanmoins dans certains Etats tels que la Belgique, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie et l’Espagne), cela passe également et nécessairement par un respect scrupuleux du devoir de réserve, seul à même d’apaiser la méfiance des citoyens vis-à-vis de la politisation des magistrats et, à défaut du respect duquel, tôt ou tard devra se poser la question de l’interdiction du syndicalisme politique au sein de la magistrature.