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Projet de loi Sapin II pour l’encadrement du lobbying : l’Etat et les parlementaires français oseront-ils aller plus loin ?

Publié le 17 février 2016
L'encadrement français du lobbying reste extrêmement lacunaire. Les propositions du projet de loi de Michel Sapin sur l'encadrement des activités économiques comblent le retard français. Toutefois, en se focalisant sur les "cadeaux" au lieu de se concentrer sur l'exigence de transparence des activités de lobbying, le projet de loi passe à côté du cœur du sujet.
Anthony Escurat est directeur des études de Nouveau Cap (think tank du MEDEF). Il est l'auteur de « Fiscalité locale des entreprises : un échec français » pour Nouveau Cap (mars 2019, 156 pages) et de « Le lobbying : outil démocratique » pour la...
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Anthony Escurat
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Anthony Escurat est directeur des études de Nouveau Cap (think tank du MEDEF). Il est l'auteur de « Fiscalité locale des entreprises : un échec français » pour Nouveau Cap (mars 2019, 156 pages) et de « Le lobbying : outil démocratique » pour la...
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L'encadrement français du lobbying reste extrêmement lacunaire. Les propositions du projet de loi de Michel Sapin sur l'encadrement des activités économiques comblent le retard français. Toutefois, en se focalisant sur les "cadeaux" au lieu de se concentrer sur l'exigence de transparence des activités de lobbying, le projet de loi passe à côté du cœur du sujet.

Atlantico : La France a du retard, en comparaison avec les pays anglo-saxons, dans la mise en place d'un cadre normatif pour les activités de lobbying. Quelles mesures ont été prises pour mieux encadrer ces activités ? Pensez-vous que le projet de loi de Michel Sapin permettra de palier le retard français en la matière ? 

Anthony Escurat : Dans le monde anglo-saxon, les lobbies sont placés au cœur du fonctionnement démocratique. Ils sont visibles, connus, répertoriés. Il s’agit, autrement dit, d’un mode de représentation légitime des intérêts particuliers.

Résultat, d’après l’OCDE, les dépenses engagées en matière d’influence ont atteint aux États-Unis 3,3 milliards de dollars en 2008, pour un effectif total de près de 15 000 lobbyistes officiellement accrédités auprès du Congrès. Au Royaume-Uni, ils sont environ 14 000 à travailler dans un secteur pesant plus de 2 milliards d’euros. Au Canada, les proportions ne sont certes pas équivalentes, mais l’OCDE y recense tout de même 5 000 lobbyistes pour un peu moins de 40 millions d’habitants. Compte tenu des ressources considérables employées, la pratique du lobbying n’est donc ni un phénomène marginal, ni un phénomène récent dans le monde anglo-saxon.

À cette aune, il convient de battre en brèche une idée assez largement répandue dans l’inconscient collectif hexagonal : les pays où la présence des lobbyistes est la plus importante sont généralement ceux disposant des cadres juridiques à la fois les plus anciens et les plus contraignants.

Ainsi, les États-Unis, Mecque du lobbying, sont le premier pays au monde à avoir réglementé les activités d’influence à la fin des années 1940, et font aujourd’hui encore référence en la matière. Le Canada, le Royaume-Uni et l’Union européenne ne sont pas en reste et ont également développé ces dernières décennies des arsenaux réglementaires relativement importants afin d’encadrer les activités des lobbies.

En France, le lobbying est tellement tabou qu’on ne dispose quasiment d’aucune donnée chiffrée en la matière et, en cascade, on pâtit d’un encadrement extrêmement lacunaire. Mais pas de statistiques ne signifie pas pour autant pas de lobbying. N’en déplaise à ces détracteurs, le lobbying est omniprésent dans l’Hexagone.

Sur le plan juridique, ce n’est qu’en 2009 – soit plus de soixante ans après la première réglementation américaine – que l’Assemblée nationale et le Sénat ont modifié leur règlement intérieur et institué notamment la création d’un registre des lobbyistes leur facilitant l’accès aux couloirs du Parlement ainsi que la mise en place d’un code éthique.

En 2013, l’Assemblée nationale a renforcé les obligations déclaratives imposées aux lobbies et instauré l’obligation pour les députés de mentionner dans leurs rapports d’information les noms de l’ensemble des groupes d’intérêt auditionnés au cours de leurs travaux ; ce que l’on appelle l’ « empreinte législative ».

Ce cadre normatif n’en demeure pas moins insuffisamment adapté à l’architecture institutionnelle tricolore. En effet, en encadrant uniquement le jeu législatif, ces règles font abstraction des autres centres de pouvoir autour desquels gravitent les lobbies : cabinets ministériels, administrations centrales et autorités administratives indépendantes au niveau national, ainsi que, sur le plan local, services déconcentrés de l’État et collectivités territoriales.

Les enjeux ne sont pourtant pas minces puisque – certes à des degrés variables – le lobbying y est omniprésent. Des études ont notamment démontré que les lobbyistes français ne passaient pas plus de 30% de leur temps au Parlement. La réglementation des sphères publiques auxquels les lobbyistes consacrent les 70% restants – soit la majorité de leurs activités – reste donc encore largement, si ce n’est totalement, à écrire.

Dans ce contexte, les propositions avancées par le projet de loi porté par Michel Sapin sur la transparence de la vie économique semblent aller dans le bon sens. Il est indispensable de rendre plus transparentes les activités des lobbies tout en édictant des règles claires et strictes en matière de relations entre titulaires de charge publique (élus et hauts fonctionnaires) et représentants d’intérêt. Le lobbying est une activité qui n’a rien d’infamant, à condition qu’elle soit régulée. 

Quelles mesures supplémentaires devraient être prises pour mieux encadrer les activités de lobbying ?

Au regard des premières dispositions dévoilées dans la presse avant qu’il ne passe l’épreuve du Conseil d’État puis en Conseil des ministres vraisemblablement fin mars, le projet de loi « Sapin II » va incontestablement dans la bonne direction en chargeant notamment la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATPV) d’une mission de contrôle et de surveillance du lobbying et en interdisant aux agents publics d’entrer en contact avec un lobbyiste qui ne serait pas accrédité auprès d’un registre ad hoc rendu obligatoire et public.

En revanche, reste à savoir si les pouvoirs exécutif et législatif auront le courage d’aller encore plus loin. En effet, il apparaît primordial de créer un registre des lobbyistes au sein des cabinets ministériels, des autorités administratives indépendantes et de certaines directions des administrations centrales des ministères. À ce registre, il convient d’adosser un règlement intérieur, un code éthique et la publication chaque année d’un rapport public sur les personnalités et organisations rencontrées par les différents titulaires de charge publique au cours de la préparation des projets de loi, des décrets, des avis, etc.

En effet, pour exemple, environ 80% des lois en France sont d’origine gouvernementale et le lobbying est de fait omniprésent à l’Élysée, à Matignon, à Bercy, etc. Mais l’on fait face aujourd’hui à un « no man’s land réglementaire ». 

De la même manière, les collectivités locales et les préfectures sont également fréquemment sollicitées par les lobbyistes. Or, là aussi il n’existe aucun encadrement en la matière. Il convient donc d’inciter les collectivités et d’obliger les principaux services déconcentrés de l’État à se doter d’un registre des lobbies, d’un règlement intérieur ainsi qu’à publier chaque année un rapport rendu public mentionnant les organisations ou personnalités consultées par les exécutifs locaux ainsi que par les hauts fonctionnaires d’État et territoriaux.

Enfin, du côté des représentants d’intérêt, nous proposons, sur le modèle des dispositifs mis en place par les États-Unis et la Commission européenne, d’imposer aux lobbyistes accrédités auprès des différentes institutions publiques de déclarer de bonne foi les dépenses engagées pour leurs activités d’influence, tous types de financements publics perçus ainsi que, dans le cadre de cabinets spécialisés, la liste des clients pour lesquels ils opèrent.

Se focaliser sur les « cadeaux » offerts par les lobbies comme le fait manifestement le projet de loi « Sapin II » nous fait passer à côté du cœur du sujet et s’arrime une nouvelle fois plus à un cliché très franco-français qu’à une pratique de moins en moins utilisée. La focale doit être portée sur la transparence des activités et des relations, bien au-delà du simple fait d’inviter un parlementaire au restaurant !     

Le projet de loi de Michel Sapin a pour objectif de mettre en pleine lumière les groupes de lobby. Une plus grande transparence permettra-t-elle de mettre fin à la défiance du peuple français vis-à-vis des groupes de pression, encore largement perçus comme une entrave à la démocratie ?

Tout d’abord, avouons-le tout net, je ne pense pas que le projet de loi « Sapin II » ait pour objectif de réhabiliter les lobbies dans l’esprit de nos compatriotes.

Ensuite, vous avez parfaitement raison : à la différence de l’approche anglo-saxonne, la France demeure encore aujourd’hui rétive à la participation des lobbies dans la fabrication de la loi et la définition du bien commun. Selon la conception tricolore, seuls les élus – uniques récipiendaires de l’onction démocratique – en constituent les dépositaires légitimes, s’arrogeant au côté de l’État le monopole de l’intérêt général.

Cette aversion franco-française pour le lobbying est le fruit d’un héritage historique et politique ancien et encore très ancré dans nos esprits. Influencée par la vision de Jean-Jacques Rousseau, la conception hexagonale voit dans les associations d’individus un danger pour la démocratie ; la manifestation des intérêts particuliers dans le processus décisionnel étant perçue comme une entrave à l’intérêt général susceptible, en outre, d’agir concurremment à la puissance publique. Un crime de lèse-démocratie dans l’Hexagone !

Malgré cela, force est de reconnaître que le lobbying est certainement l’un des plus vieux métiers du monde. Qu’on le veuille ou non, il fait partie intégrante de la politique, il est consubstantiel à la vie publique. Il est donc nécessaire de le démystifier et de comprendre qu’il peut s’agir – s’il est correctement régulé – d’un véritable outil au service de la démocratie.

En effet, il est parfaitement légitime que des membres de la société civile s’organisent et décident de faire entendre leurs préoccupations auprès des pouvoirs publics. En miroir, un État se doit d’entendre et de prendre en considération les revendications portées par des fractions de sa population. Rappelons au passage que le lobbying n’est pas l’apanage des grandes entreprises, des industries pharmaceutique, du tabac ou automobile. Le lobbying est également pratiqué – et souvent de manière très professionnelle – par des ONG, par des associations de consommateurs, par des fédérations professionnelles, par les partenaires sociaux, par des think tanks… Et même aussi par les pouvoirs publics ! L’État est l’un des plus grands lobbyistes de France !

Or, malgré le poids de cette tradition française, le lobbying est devenu aujourd’hui le canal d’expression désormais privilégié par une partie de la société civile. En l’observant au microscope, on constate qu’il peut dès lors constituer un véritable outil d’aide à la prise de décision, susceptible d’éclairer les décideurs politiques sur des questions de plus en plus complexes et, en parallèle, de rapprocher les citoyens de la chose publique.

Ce faisant, dans le contexte actuel où la défiance à l’égard des responsables politiques est inversement proportionnelle à la vitalité électorale, les lobbies bousculent notre conception de l’intérêt général et la notion même de démocratie.

En somme, parce qu’ils sont à la fois les porteurs d’intérêts particuliers mais qu’ils suscitent en même temps des préoccupations dans l’opinion publique, les lobbies ne peuvent demeurer à la périphérie des processus décisionnels ni à l’ombre du régulateur. Vaste chantier en perspective pour l’exécutif et le législateur !

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Fondation pour l'innovation politique
- 17/02/2016 - 10:45
Le lobbying: un outil démocratique
Pour en apprendre davantage sur le lobbying, la Fondation pour l'innovation politique vous propose de retrouver la note de l'auteur de l'article, Anthony Escurat, "Lobbying: outil démocratique" (http://www.fondapol.org/etude/anthony-escurat-le-lobbying-outil-democratique/)