Pourquoi le contrôle des chômeurs ne pourra malheureusement produire que des effets limités et zappe le problème des désincitations au travail

Atlantico : François Rebsamen, le ministre du Travail, a déclaré mardi 2 septembre avoir demandé à Pôle emploi d'accentuer les contrôles et de sanctionner ceux qui ne cherchent pas véritablement un travail. Comment s'effectue aujourd'hui le contrôle sur les chômeurs ? Quel est le mécanisme et qui vise-t-il principalement ?

Jean-Marie Pillon : Les chômeurs sont reçus à une fréquence qui va dépendre de leurs difficultés spécifiques. Quand la personne s'inscrit, le conseil évalue ses qualités professionnelles et le marché du travail où la personne se positionne. Si par exemple, le chômeur cherche un emploi dans la restauration, métier avec un fort turnover, elle sera jugée fortement employable. Si à l'inverse, elle cherche plutôt dans le secrétariat, ou si la personne est senior avec de fortes qualifications et/ou expérience, elle sera jugée peu employable. Les personnes qui font partie de la deuxième catégorie seront plus souvent reçues à Pôle Emploi, pour leur offrir plus de services (ateliers, formations). Et lors de ces entretiens, les conseillers demanderont à la personne l'état de ses recherches depuis la dernière rencontre, et ils chercheront donc à savoir si le chômeur effectue une recherche active.

Gilles Saint-Paul :Le principal mécanisme est celui qui consiste à convoquer régulièrement les bénéficiaires de l'assurance-chômage pour passer un entretien à Pôle Emploi. La plupart des radiations font suite à une non-présentation à cet entretien. En principe, les chômeurs peuvent également être radiés, ou tout au moins sanctionnés, pour avoir refusé une offre d'emploi ou de stage qui correspond à leurs compétences. Ce mécanisme est en pratique beaucoup moins utilisé. 

L'accroissement de la pression annoncée par le gouvernement ne risque-t-elle pas d'accentuer un acharnement sur les chômeurs qui ne sont pas forcément "les pires" en termes de volonté de retour à l'emploi ?

Jean-Marie Pillon : La question que posent les annonces faites par le gouvernement est celle des critères qui seront choisis pour sélectionner les chômeurs sur qui pèsera cette intensification. Je crois que l'idée serait d'étendre à tout le territoire français une expérimentation qui a eu lieu dans plusieurs régions, et qui consiste à la mise en place d'équipes chargées uniquement du contrôle, sur un listing de personnes sélectionnées. Tout consiste à savoir ce que seront les critères qui seront utilisés pour fabriquer ces futurs listings. On peut tout imaginer. On pourrait privilégier les chômeurs qui touchent un certain montant d'allocations, ou bien ceux qui justement sont au chômage depuis 10, 15 ou 18 mois. Or, si c'est sur ce dernier critère que l'intensification s'effectue, Pôle Emploi ne fera que renforcer le contrôle – déjà plus important – qui existe sur ces personnes. Il est également possible que l'on contrôle encore plus ceux qui sont quasiment en fin de droit et qui touchent une allocation finale pour leur éviter de sombrer dans la misère.  Ceux qui seront chargés de mettre en place cette décision politique vont devoir faire des choix…

Gilles Saint-Paul : Il ne s'agit pas de faire de la morale mais de renforcer l'efficacité du marché du travail; on sait que l'indemnisation du chômage tend à rendre les chômeurs plus sélectifs sur les emplois qu'ils sont prêts à accepter, que ce soit en termes de salaire, tâches confiées ou localisation géographique. Mais ce n'est pas le but recherché par le système, qui ne vise qu'à préserver le niveau de vie des demandeurs d'emploi. Il faut donc mettre en place des mécanismes d'incitations à chercher un emploi et à accepter une offre; on a alors le choix entre réduire la durée de l'indemnisation, la rendre régressive au cours du temps, ou mettre en place des contrôles. La France a choisi cette dernière méthode, qui est sans doute plus avantageuse du point de vue financier pour les chômeurs que la dégressivité des allocations. 

Quelles sont les principales désincitations qui existent aujourd'hui dans les procédures de Pôle Emploi et qui empêchent un retour de certains chômeurs vers l'activité professionnelle, même de courte durée ?

Jean-Marie Pillon : Il y a tout une frange du marché du travail qui ne permet l'accès du travail à temps plein (sans même parler d'un CDI). Je pense notamment aux femmes de ménage. Si on leur propose des contrats de 20 heures par semaine, pour moins de 600 euros mensuels, il est vrai que l'allocation chômage – ou le RSA – peut être plus "intéressant". A la marge, sur cette frange du marché du travail, la désincitation est imaginable.

Par contre, concernant les procédures administratives, Pôle Emploi s'est beaucoup amélioré ces dernières années. Cependant, il demeure un problème qui est la difficulté de ceux qui cumulent un salaire et une allocation, et que les employeurs ne paient pas au moment de la prestation, ce qui est fréquent dans plusieurs emplois (journalisme, vacataire…) Il peut y avoir une certaine désincitation à travailler car la somme déclarée est retirée immédiatement de l'allocation chômage alors qu'elle n'est touchée que plus tard. D'ailleurs, l'incapacité de pouvoir évaluer ce que l'on va toucher est un vrai problème car il empêche de se projeter efficacement. Le calcul des allocations ne sont pas opaques, ce sont des règles de droits, mais ceux qui sont chargés de calculer exactement ce que vous toucherez doivent se former pendant trois ans pour maîtriser toute la panoplie des situations possibles…

Gilles Saint-Paul : Le système de sanctions ne semble pas fonctionner très bien; celles-ci s'appliquent en général en cas de comportements frauduleux, beaucoup moins en cas de refus de stage ou d'offre d'emploi. Les employés de Pôle Emploi, en contact avec les chômeurs, ont naturellement tendance à les considérer comme leur clientèle, ce qui réduit leurs incitations à les sanctionner. 

Quelles seraient finalement les vraies incitations – ou l'absence de désincitation ! – qui pourraient donner des résultats probants de retour à l'emploi ?

Jean-Marie Pillon : Même si ce n'est pas du ressort des règles de Pôle Emploi, le fait que les contrats à plein temps se généralisent  – ou que du moins les temps partiels ne soient pas morcelés, voire que les temps de trajets soient rémunérés – inciterait clairement à un retour à l'emploi. Après, à l'intérieur des règles de l'allocation-chômage, je perçois un problème théorique qui existe également : le fait que chaque réinscription à Pôle Emploi génère un délai de carence où vous ne touchez aucune allocation. Cela peut, par exemple, désinciter quelqu'un à accepter au milieu de sa période de chômage un contrat court, un CDD de quelques mois en-dessous d'un certain niveau de rémunération par exemple, car cela va générer, quand il se réinscrira, un nouveau délai de carence qui n'aurait pas existé s'il était resté au chômage et avait continué à toucher en continu ses allocations. 

Gilles Saint-Paul : On constate que la durée du chômage est particulièrement faible dans les pays anglo-saxons où la durée d'indemnisation est faible. Une économie avec un marché du travail flexible peut se passer d'une indemnisation chômage généreuse, parce que les travailleurs sont assurés contre le non-retour à l'emploi par le dynamisme du marché du travail. Réduire la durée de l'indemnisation ou réintroduire la dégressivité permettrait de se rapprocher de la situation de ces pays. Mais pour obtenir un taux comparable de création d'emploi, il faudrait en même temps réformer bien d'autres aspects du marché du travail, faute de quoi la durée du chômage restera trop élevée pour que la réforme de l'indemnisation soit politiquement tolérable. Dans l'état actuel des choses, la France continue à s'inspirer du modèle danois de "flexicurité", ce qui signifie conjuguer une indemnisation généreuse du chômage avec un contrôle de la recherche d'emploi. Dans ce contexte, accroître les incitations signifie deux choses. D'une part, élargir l'ensemble des emplois considérés comme acceptables par un travailleur donné, et dont le refus est susceptible d'entraîner des sanctions. D'autre part, se pencher sur la gouvernance de Pôle Emploi et se demander si de telles sanctions ne devraient pas être prononcées par une juridiction indépendante.

Pour lire le Hors-Série Atlantico, c'est ici : "France, encéphalogramme plat : Chronique d'une débâcle économique et politique"