Etudes d’impact et astuces de procédures au parlement : enfin plus de rigueur ?

La semaine dernière, le gouvernement a rencontré une petite contrariété. Alors qu’il voulait inscrire le projet de loi programmation militaire à l’ordre du jour, il a rencontré un obstacle : la conférence des présidents réunie le 11 avril s’y est opposée. 

Le président du groupe LR a estimé que l’étude d’impact, qui accompagne obligatoirement la loi, était insuffisante. Il a été rejoint par tous les présidents de groupes d’opposition, ce qui a entraîné le blocage du texte. 

Depuis la réforme de la constitution, en 2008, le gouvernement est obligé de fournir une étude d’impact, qui doit indiquer les raisons qui justifient de passer par une loi, qui explique les conséquences, notamment financières, de la loi, ainsi que son insertion dans le droit existant, notamment le droit européen. Normalement c’est une mine d’informations, qui est souvent bien mal exploitée, en partie parce que l’idée initiale a été dévoyée. 

Le schéma prévu en 2008 est de faire d’abord l’étude d’impact, pour voir s’il y a vraiment besoin de légiférer, et voir si les avantages l’emportent sur les inconvénients, avant de décider, ou pas, de rédiger un projet de loi. Dans les faits, c’est l’inverse qui se passe, le gouvernement décide de légiférer, écrit son projet de loi, et demande ensuite à l’administration concernée de rédiger l’étude d’impact. On se retrouve souvent avec un exercice d’autojustification a posteriori, qui donne un long exposé des motifs, qui n’est pas inintéressant en soi, mais qui ne joue pas le rôle attendu. Cela a suscité régulièrement des critiques, notamment de la part des sénateurs, avec un très intéressant rapport en 2018.

Les auteurs de la réforme de 2008 ayant anticipé que les choses pouvaient ne pas tout à fait se passer comme prévu, ont placé quelques cordes de rappel. Ils ont permis que la conférence des présidents de chaque assemblée puisse s’opposer à l’inscription du texte à l’ordre du jour, si elle estime que l’étude d’impact n’est pas au niveau. 

C’est la première fois, ce mois d’avril 2023, que l’Assemblée nationale utilise un tel dispositif (Le Sénat avait déjà tenté en 2014). Depuis juin 2022, le gouvernement ne dispose plus d’une majorité absolue, qui l’aurait mis à l’abri de telles mauvaises surprises. Elisabeth Borne a donc demandé, comme le prévoit la procédure, au conseil constitutionnel de trancher. 

Ce dernier vient de rendre sa décision, et comme il fallait s’y attendre, ne considère pas, après un examen très formel, qu’il manque des éléments dans l’étude d’impact. Il lève ainsi l’opposition à l’inscription du texte à l’ordre du jour. Une telle décision était tellement attendue, que les commissions parlementaires concernées avaient déjà commencé les auditions en vue de l’examen du texte. 

Cet épisode n’est toutefois pas totalement insignifiant. Cette procédure permet à l’opposition, avant même que l’examen ne commence, de pointer du doigt un texte, et de critiquer la manière dont il a été préparé. Le fait qu’une opposition puisse être formulée évite que les administrations ne bâclent l’étude d’impact. Ce serait très vexant pour un ministre que le conseil constitutionnel constate qu’effectivement, l’étude d’impact est insuffisante, et lui renvoie sa copie.