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©LUDOVIC MARIN / AFP

Pas optimal

Tensions au palais de justice de Paris ; mais pourquoi ne parvient-on à pas faire travailler ensemble public et privé ?

La gestion du Palais de Justice de Paris, partagée entre un propriétaire privé (Arélia, dont Bouygues est actionnaire) et les fonctionnaires qui en ont l'usage, notamment des policiers, des juges, avocats, semble poser des problèmes.

Jean-Baptiste Vila

Jean-Baptiste Vila

Jean-Baptiste Vila est maître de conférence en droit public à l'Université de Bordeaux. Il est spécialiste des partenariats public-privé. 

Voir la bio »Guillaume Jeanson

Guillaume Jeanson

Maître Guillaume Jeanson est avocat au Barreau de Paris. 

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Atlantico : La gestion du Palais de Justice de Paris, partagée entre un propriétaire privé (Arélia, dont Bouygues est actionnaire) et les fonctionnaires qui en ont l'usage, notamment des policiers, des juges, avocats, semble poser des problèmes. En mai dernier, après la dégradation d'un bureau au sein du Palais de Justice à la suite d'une interpellation compliquée, le propriétaire a décidé de porter plainte... contre la police. Cette situation n'est-elle pas révélatrice d'un aspect conflictuel de la gestion du Palais de Justice de Paris et plus généralement de problèmes liés à ces partenariats public/privé ? 

Guillaume Jeanson : Cet événement paraît en effet ubuesque et le récit détaillé des tensions rapportées par votre confrère du Monde Jean-Baptiste Jacquin est à cet égard édifiant. Oui, les partenariats public-privé peuvent être source de tensions. Précisons toutefois que si l’une des caractéristiques principales de la politique immobilière du ministère de la justice a été de recourir à ces partenariatspour la réalisation des programmespénitentiaires les plus récents, seuls deux palais de justice ont en revanche été construit suivant cette formule : ceux de Rouen et de Paris. Et il est peu vraisemblable que, dans un avenir proche, il y en ait d’autres. La Cour des comptes a en effet épinglé vertement ces partenariats dans un rapport publié en décembre 2017 intitulé sobrement « la politique immobilière du ministère de la justice, mettre fin à la fuite en avant ». Pourquoi ? Parce que le recours systématique à ces partenariats (qui ont eu particulièrement le vent en poupe sous l’ère sarkozyste) se révèle à l’étude tout simplement ruineux pour les pouvoirs publics. Mais, outre cet aspect au demeurant important pour l’équilibre du budget et le respect des contribuables, le rapport a aussi pointé « une délicate gestion des contrats dans le temps. » Car la réalisation de travaux modificatifs après la mise en service est onéreuse.Financés sur crédits budgétaires, ces travaux n’ont pas d’incidence sur les redevances d’investissement et de financement mais ils induisent le plus souvent une hausse significative des loyers d’exploitation. Le rapport dénonce ainsi le fait que les conventions prévoient une procédure de négociation qui peut s’avérer longue, les devis présentés par le partenaire étant fréquemment exorbitants. En dépit de rabais qu’elle parvient à obtenir, la personne publique se retrouve ainsi fréquemment conduite à payer des travaux au-dessus du prix qui résulterait d’une situation concurrentielle. Alors même que ce rapport avait été publié avant l’entrée dans les lieux du nouveau palais de justice de Paris, il évoquait déjà que« des tensions apparaissent fréquemment entre le constructeur et le mainteneur qui se rejettent la responsabilité des dysfonctionnements. Cette situation est préjudiciable à la personne publique. » Les tensions auxquelles vous faites référence, (bien que fort heureusement un tel dépôt de plainte demeure quant à lui exceptionnel) me paraissent en effet découler directement de cette formule choisie pour construire le nouveau palais de justice de Paris. Une opération à laquelle le rapport de compte réserve d’ailleurs un chapitre entier et dont l’intitulé ne laisse guère la place au doute : « une opération emblématique : le nouveau palais de justice de Paris ».

Jean-Baptiste Vila : Ce que ce dossier semble montrer, c'est qu'effectivement, dans ce genre de contrats qui réunit plusieurs intervenants (la personne publique qui passe le contrat, et le cocontractant majeur) il y a toujours un risque de difficultés. D'un côté, cela permet d'avoir des équipements qui sont quand même financés par un tiers extérieur, généralement privé, mais on n'est pas à l'abri de problèmes de ce genre. Il peut y avoir des problèmes d'exécution du contrat. Ce que cela montre aussi, c'est que les partenariats publics privés ont été très utilisés, mais qu'il y a des conditions financières très complexes.

Généralement, les enjeux sont tellement importants sur le plan financier, qu'il n'y a pas de problèmes. Par exemple, le grand stade à Bordeaux, en termes de partenariat, c'est 60 millions d'euros. Le théâtre de l'Archipel à Perpignan, c'est un contrat de partenariat à 50 millions d'euros. Les volumes financiers sont tellement élevés que les parties contractantes à ne pas respecter le contrat. Quand il y a des problèmes, on trouve souvent des solutions de négociation. En revanche, quand on constate des déséquilibres économiques très importants, il y a des tiers extérieurs comme les associations d'usagers qui soulèvent ces questions devant les juges.

Il y a un autre exemple de ce type. Le ministère de la Défense, à Paris, dans le XVème arrondissement, est géré en contrat de partenariat. Des gradés se sont plaints auprès de leur hiérarchie au moment de l'installation, parce que pour mettre en place une prise d'imprimante, il fallait compter quatre mille euros. Ce n'est donc pas du tout surprenant.

Y a-t-il beaucoup de partenariats publics privés dans la justice ?

Jean-Baptiste Vila : C'est un mécanisme qui est effectivement beaucoup utilisé dans la justice, par exemple dans la construction de prisons. Il y a là aussi parfois des problèmes d'exécution. Je vous donne un exemple : une prison a été inaugurée par Rachida Dati et le jour de l'inauguration les gardiens étaient en grève, parce que les grilles de la prison n'arrivaient pas au sol. C'est fréquemment utilisé pour une raison simple : cela permet de financer plus facilement des infrastructures pour lesquelles il est difficile de trouver normalement du financement.

Ce que ce cas montre, c'est que ce sont des contrats qu'il faut bien contrôler. Un PPP ne revient pas à une privatisation. Quand il y a des problèmes, souvent c'est plutôt lié au fait que la personne publique ne contrôle pas bien son contractant. Peut-être que dans l'autre sens aussi, si le contrôle avait été fait plus souvent par le prestataire dans le cadre du Palais de Justice, le conflit n'existerait pas.

Le principe d'une appropriation du Palais de Justice par le privé a suscité de nombreuses critiques depuis le début de ce projet. Ces critiques se sont amplifiées après divers incidents. Est-ce un problème de culture de gestion ou bien de personnes ? 

Guillaume Jeanson : C’est avant tout un problème de mode. Une génération de financiers et de hauts fonctionnaires ont vu en ces partenariats publics/privé le remède idyllique dont l’Etat avant besoin pour financer facilement ses projets les plus ambitieux. Un outil précieux pour gestionnaires à courte vue. Mais un outil dont les limites opérationnelles ont été, l’enthousiasme aveuglant certainement, bien trop surestimées. Il faut dire que le parc immobilier du ministère de la justice a de quoi réfréner les ardeurs des plus optimistes. La mise aux normes et l’entretien des bâtiments historiques sont en effet coûteux et les palais de justice construits entre 1960 et 1990 présentent, pour nombre d’entre eux, un important degré de dégradation.Sans même parler de la nécessaire construction de nouvelles places de prison devenues aussi urgentes qu’indispensables. Devant ces défis, les partenariats public/privé étaient loin d’être dépourvus d’attraits : leur caractère initialement déconsolidant au regard de la dette publique, le contournement de la norme de dépenses, grâce au différé de remboursement qu’il permettait, et le lissage des charges d’investissement et de financement sur toute la durée du contrat. Dans le contexte de la crise financière de 2009, le recours aux PPP a également constitué un instrument de relance extrabudgétaire de l’investissement. Mais comme l’ont pointé à raison les magistrats de la Cour des comptes, compte tenu du paiement différé qu’ils permettent, de leurs coûts élevés de financement et des charges qu’ils représentent sur de longues durées, le recours important au contrat de partenariat a surtout constitué, pour le ministère, une fuite en avant dont les effets sur les marges budgétaires se font et vont encore se sentir de façon croissante.Une fuite en avant générant de surcroît une rigidité opérationnelle, compliquée en pratique par la difficile conciliation d’intérêts pouvant apparaître antagonistes entre le privé, qui doit légitimement veiller à ce que l’opération demeure viable financièrement, et le public qui doit composer avec l’aléa que comporte l’adaptation d’une réponse régalienne aux défis quotidiens qui menacent la sécurité intérieure. Ce qui inquiète tout de même, c’est l’importance de ces tensions, alors que le nouveau palais de paris ne fêtait encore au printemps que son tout premier anniversaire.

Lors d'inondations du service des scellés, les prestataires de Bouygues ont manipulé des pièces à conviction sans autorisation, ce qui aurait pu compromettre des procédures. Au-delà des problèmes de gestion, peut-on parler d'une gouvernance confuse, voire dangereuse, au sein de l'institution ? 

Guillaume Jeanson : Il a en effet été révélé que lors de la première des trois inondations du service des scellés, des techniciens de Bouygues auraient manipulé des dizaines de pièces à conviction sans précaution ni autorisation. Ce qui, présenté ainsi, est évidemment invraisemblable dans la mesure où cela pourrait bien sûr compromettre des procédures criminelles ou correctionnelles. Comme Jean-Michel Hayat, le président du tribunal de grande instance de Paris, a toutefois eu la délicatesse de le souligner, « Il était 3 heures du matin, ils ont cru bien faire » et depuis, ces services n’interviennent plus, et heureusement, sans l’aval de la directrice du greffe. Cette autre anecdote témoigne aussi à mon sens du fait que la cohabitation inhabituelle du privé et du public pour le bon déroulement d’un service public aussi spécifique quel’est celui de la justice, nécessite très certainement a minimaune phase de rodage au cours de laquelle chacun doit trouver ces marques pour travailler efficacement sans compromettre les impératifs de l’autre.Aussi, avant de juger trop durement des maladresses des uns ou des crispations des autres, peut-être vaudrait-il mieux laisser encore davantage de temps aux différents acteurs pour dresser des bilans d’étape à 3, 4 et 10 ans pour évaluer plus sereinement cette situation. Mais sans même attendre de telles échéances, il est sans doute plus gênant encore de mesurer,dès à présent, la conséquence des surcoûts entrainés par ces partenariats. Ces surcoûtssont éminemment problématiques car ils grèvent en effet dangereusement la capacité d’action d’un ministère dont le rôle est pourtant déjà particulièrement délicat. Les informations fournies par la Cour des comptes ont à cet égard de quoi inquiéter sérieusement. Alors même que les palais de justice et les établissements pénitentiaires construits en PPP ne représententqu’une part minoritaire des bâtiments de l’immobilier spécifique du ministère de la justice, le poids financier des loyers que celui-ci devra régler sur plusieurs décennies va s’accroître considérablement. Les magistrats de la cour des comptes en déduisent que « Ses capacités de financement pour d’autres opérations en seront obérées d’autant. » Quelques chiffres plus précis permettent de se faire une idée : le loyer annuel moyen des deux PPP que sont celui du palais de Rouen et celui de Paris représentera près de 30 % des dépenses consacrées par les services judiciaires à l’immobilier en 2015, alors qu’il ne se rapportera qu’à deux des 732 sites judiciaires. Pour les seules dépenses de fonctionnement, les loyers des PPP représenteront 37 % des dépenses immobilières.

Les fonctionnaires travaillant au sein de l'institution ont également fait remonter leur incompréhension face à des prestations jugées trop chères et des services au rabais dans certaines parties du Palais (chaise pliante au lieu d'un banc pour les avocats, pas assez de prises électriques...). Ces problèmes du quotidien sont avérés et ne risquent-ils pas, à terme, de gêner le fonctionnement de la justice ? Ne devrait-il pas y avoir un minimum d'obligations et de réglementations concernant la fourniture de prestations à un service public ? 

Jean-Baptiste Vila : Il y a des closes précises dans le contrat qui permettent généralement de s'assurer de ces questions. Mais le problème central, c'est au fond aussi que tout cela a un coût. Et à la fin, il y a un contribuable qui doit régler ce que ces conflits peuvent coûter. 

Guillaume Jeanson : Vous avez raison, les avocats s’en plaignent déjà et il n’y a pas de raison de penser que les justiciables n’en souffrent pas également. C’est évidemment regrettable et de nature à gêner plus ou moins fortement le fonctionnement de cette gigantesque cité judiciaire aux portes de Paris. Ceci est, encore une fois, probablement la conséquence de ce que la Cour des comptes dénonce comme étant des « coûts élevés à tous les stades du contrat ». Le recours à un PPP induit en effet des coûts de financement plus élevés que la maîtrise d’ouvrage publique puisque la personne publique doit rémunérer les investisseurs aux taux de rentabilité interne (TRI) qu’ils attendent (de l’ordre de 11 %) et supporter des taux d’intérêt plus élevés que les emprunts d’État pour rémunérer la « dette projet » (non garantie) et la « dette cédée acceptée » (garantie). Le surcoût imputable aux PPP résulte de l’inclusion, dans l’assiette de la dette, de frais financiers capitalisés tout au long de la période de réalisation de l’ouvrage. Ils induisent un accroissement de l’ordre de 15 % des coûts de financement.Le rapport de la Cour des comptes livre des estimations proprement effarantes de ces différences relevées habituellement sur ces partenariats (tant pour la construction de prisons que de palais de justice) qui devraient conduire logiquement à réduire d’autant le financement des prestations que vous évoquez pour le palais de justice de Paris. Les taux de financement pour des PPP conclus par le ministère de la justice pour les établissements pénitentiaires de Riom, Valence et Beauvais, ainsi que pour le tribunal de grande instance de Caen, correspondent ainsi à des équivalents taux fixe de 5,90 %. Cet équivalent taux fixe atteint même 6,40 % pour le nouveau palais de justice de Paris. Précisons qu’au moment de la signature de ces contrats en 2012, l’État se finançait à un taux moyen pondéré de 1,86 % et, lors de la fixation définitive des taux en 2014, à un taux de 1,31 %.Sur la base du coût à la place, qui est le ratio usuellement utilisé par l’administration pénitentiaire, les coûts de constructiondes établissements réalisés en PPP sont substantiellement plus élevés que ceux réalisés en conception-réalisation pour des établissements comparables. À titre d’exemple, le coût à la place de Riom est supérieur de 53% à celui d’Orléans-Saran. De même, le coût à la place du palais de justice de Caen (en PPP) est supérieur de 51 % à celui de Bourg-en-Bresse.Pourquoi les professionnels ont-ils le sentiment que les services sont au rabais ? Sans doute parce que la part de l’effort financier consenti réellement investi dans des prestations visibles pour eux est moindre. Les magistrats de la Cour des comptes précisent ainsi que les charges de maintenance des établissements en PPP sont plus importantes que celles des établissements réalisés en conception-réalisation et dont la maintenance a été externalisée dans le cadre de marchés de gestion déléguée. Ainsi, pour les premiers établissements réalisés en PPP, ces coûts sont plus élevés de 69 à 81 % que pour des établissements comparables dont la maintenance est simplement externalisée. A ces éléments chiffrés la synthèse froide du rapport apporte la précision suivante, dont l’éloquence laisse songeur : « Si des considérations méthodologiques, liées au contenu des contrats, incitent à accueillir ces écarts avec prudence, leur ampleur soulève des interrogations. »Devant une telle gabegie, la solution est peut-être moins, pour commencer, à rechercher du côté de l’édiction de nouvelles règlementations que dans l’exigence de sérieux (et de transparence) qui devrait présider aux décisions d’engagements d’une telle importance des deniers publics.

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