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État d'urgence et droit commun

Projet de loi anti-terroriste : ni de quoi s'alarmer, ni de quoi se rassurer

Le Monde a révélé le 7 juin que le gouvernement souhaitait introduire dans le droit commun les mesures exceptionnelles de l'état d'urgence. S'il faut éviter d'écouter les cris d'orfraie qui paniquent devant une telle annonce, force est de reconnaître qu'une telle mesure pose quelques problèmes.

Guillaume Jeanson

Guillaume Jeanson

Maître Guillaume Jeanson est avocat au Barreau de Paris. 

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Atlantico : Selon Le Monde, le gouvernement préparerait une loi "renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure" qui viserait à introduire dans le droit commun des mesures propres à l'état d'urgence. Assignations à résidence, perquisitions administratives, fermeture de lieux de culte, zones de protection et de sécurité etc... relèveraient alors du droit commun. Au regard du contexte actuel que connaît le pays, quelles sont les mesures qui relèvent plus de l'affichage politique et celles qui peuvent être considérées comme une conséquence logique de ce même contexte ? 

Guillaume Jeanson : Dans son dernier livre intitulé « sans autorité quelle liberté » paru en avril dernier, l’ancien général de gendarmerie Bertrand Soubelet ne mâche pas ses mots au sujet de l’Etat d’urgence et de sa sortie : « l’état d’urgence n’empêchera jamais les attentats et les actions déjouées ces derniers mois par les services spécialisés ne lui doivent rien. Son prolongement jusqu’à l’été 2017 repose uniquement sur l’incapacité à gérer politiquement la levée de l’état d’urgence si d’aventure un attentat se produisait après. Cette posture qui relève de la tétanie et d’une absence de vision et de courage donne la mesure du manque de stature des responsables politiques. La situation de notre pays et le caractère éphémère de l’état d’urgence auraient dû inciter le gouvernement à faire évoluer la législation du « temps normal » pour donner aux services et aux forces de sécurité des moyens juridiques supplémentaires. » Dans le contexte actuel marqué par une recrudescence des attentats frappant nos pays voisins, la mort et la disparition de plusieurs ressortissants français dans les attentats de Londres et la poursuite d’une vive menace ciblant l’hexagone - comme en témoigne encore l’attaque d’un policier, survenue cette semaine à Paris sur le parvis de Notre Dame – les français attendent de leurs dirigeants que toutes les mesures utiles et efficaces soient prises pour lutter contre le terrorisme. Il est donc à cet égard rassurant de voir que le nouvel exécutif n’entend pas se résigner. Par ce texte en préparation, le premier ministre semble en effet vouloir doter les services des moyens juridiques dont ces derniers estiment avoir besoin. Bien sûr, un certain nombre de mesures ont déjà été intégrées dans le droit commun. On citera pour mémoire et sans prétendre à l’exhaustivité la loi du 3 juin 2016 qui permet notamment d’assigner à résidence des personnes de retour de la zone irako-syrienne, autorise le parquet à ordonner des perquisitions de nuit et facilite les contrôles de bagages, de véhicules et les enquêtes administratives sur les personnes ayant accès aux sites accueillant de grands évènements. Mais ces derniers jours, certaines voix, à l’instar de Céline Berthon, secrétaire générale du Syndicat des commissaires de la police nationale, ont souligné qu’« il y a trois mesures de nature importante dont les services ont besoin hors état d’urgence : les perquisitions administratives, les assignations à résidence et les fermeture de lieux de culte ». En droit commun, les perquisitions nécessitent en effet un cadre judiciaire et non une simple décision du préfet. Les assignations à résidence permettent, quant à elle, une certaine main mise sur des individus tout en économisant les équipes de surveillance. L’état d’urgence autorise enfin le ministère de l’intérieur à fermer des mosquées et des salles prière là où la police du culte relève en principe des attributions du maire. 

Plutôt que de s’essayer à dissocier entre chacune de ces mesures lesquelles témoigneraient davantage que d’autres d’un certain « affichage politique », rappelons quelques chiffres pour mesurer l’importance quantitativement décroissante de leur utilité depuis l’ouverture de l’état d’urgence : entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, il y a eu 3750 perquisitions qui ont débouché sur 605 procédures générales et 36 procédures terroristes. Entre le 21 juillet et le mois de décembre 2016, il y a eu 542 perquisitions qui ont débouché sur 65 procédures générales et 25 procédures terroristes. Au 12 mai dernier, il restait selon le journal Le Monde, 68 assignations à résidence en vigueur, contre près de 400 au cours des trois premiers mois de l’état d’urgence.

Ceci doit donc nous conduire à relativiser la portée de ces mesures, de même que celle de cette prolongation de l’état d’urgence qui se dessine. Comme nous l’indiquions déjà il y a six mois, la faute du précédent gouvernement est d'avoir fait de l'état d'urgence le symbole de sa lutte contre le terrorisme. L’état d’urgence a en effet opéré au fil des mois une mutation progressive, en passant du statut de mesure pleinement effective et nécessaire à celui d’instrument douteux de communication de crise. C’est sans doute ce qui a contribué à expliquer le fait que si l'utilité de l'état d'urgence a été initialement reconnue par les parlementaires en charge de son contrôle, l'opportunité de ses prolongations a pu en revanche soulever par la suite de sérieuses réticences. La commission des lois de l’Assemblée nationale chargée de son suivi a d’ailleurs souligné en février dernier que l’intérêt de ce dispositif dans la lutte anti-terroriste était désormais très réduit. De fait, et comme l’a également rappelé le conseil d’état, l’état d’urgence est un régime d'exception qui n'a jamais été conçu pour une telle longévité. Le piège de l’instrumentalisation de l’état d’urgence à des fins de communication politique semble s’être refermé sur François Hollande qui n’a pas su faire autrement que de renvoyer à son successeur la décision de sa sortie. Ce piège est de faire croire que l’efficacité de la lutte contre le terrorisme passera en premier lieu par la prolongation de l’état d’urgence. C’est un leurre. Si cette prolongation offrira toujours davantage de facilités aux autorités pour mener leur action, l’essentiel des mesures efficaces à prendre est cependant ailleurs et il ne faudrait pas l’oublier : spécialisation et moyens accrus pour la justice anti-terroriste, le renseignement et adaptation de l’univers carcéral et probatoire aux défis multiples que représentent notamment la radicalisation et le retour prochain sur notre sol des combattants et autres « lionceaux de Daech ».

Quelle sont les forces et les faiblesses d'un tel projet de loi, en quoi ce qui pourrait être assimilé à une mise à l'écart de l'autorité judiciaire peut être vue favorablement ou défavorablement, toujours dans le contexte actuel ? 

Certes, suivant la lettre de l’article 66 de la constitution, « nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. » Les jurisprudences du Conseil constitutionnel, du tribunal des conflits et du Conseil d’Etat ont cependant subi de nombreuses évolutions quant à la détermination exacte de ce périmètre. Sans vouloir initier ici un débat de constitutionnaliste, il va de soi que le nouvel équilibre induit par ce que nous révèlent aujourd’hui les médias de cet avant-projet de loi pourrait heurter le principe suivant lequel l'autorité judiciaire demeure la garante des libertés individuelles. Cette appréciation devra cependant être nuancée au cas par cas, suivant la lettre du texte qui sera effectivement débattu, je l’espère avec vigilance, par les nouveaux députés.

Mais évoquer la lettre de la constitution pour pénétrer l’esprit de nos institutions devrait peut-être nous conduire également à nous remémorer un autre texte du bloc de constitutionalité : l’article 2 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression. » Ce but ne change jamais, mais il n’existe aucune formule définitive qui garantirait le bon équilibre entre nos différents droits fondamentaux, et notamment entre la liberté et la sûreté. Telle législation, salutaire en temps ordinaire, peut parfaitement se révéler nuisible lorsque des périls extraordinaires et inédits nous menacent. Il faut donc être capable de réévaluer constamment le droit existant pour l’adapter si nécessaire à des circonstances nouvelles et imprévues. Vouloir changer l’état du droit, renforcer les garanties de notre sécurité en limitant davantage certaines libertés ne saurait donc en soi être considéré a priori comme illégitime. Il faut, encore une fois, en juger au cas par cas, selon les circonstances et la formulation précise des nouvelles lois en discussion.

Pour ce qui concerne en tout cas les attentes des citoyens, précisons qu’une enquête IFOP réalisée pour Le Figaro et publiée au mois de juillet 2016, révélait que 81% des personnes interrogées se montraient prêts à accepter davantage de contrôle et une certaine limitation de leurs libertés. On apprend également cette semaine, avec la publication du baromètre Fiducial de la sécurité, réalisé par Odoxa et publié le 6 juin dernier, que 87% des français « réclament la mise en place systématique de périmètres de sécurité avec fouille pour les rassemblements de plein air quelle que soient leur nature (feux d’artifice, fêtes, spectacles) ». Placer le curseur entre liberté et sûreté est toujours un exercice délicat. La loi "renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure" que débattront prochainement ceux qui sortiront vainqueurs des prochaines élections législatives saura-t-elle ainsi être, suivant l’expression consacrée, l’« expression de la volonté générale » ?

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