Le texte qui divise la gauche : mais qu'y a-t-il exactement dans le Traité budgétaire européen ?

Avez-vous une idée du premier poste de dépense inscrit au budget de la France ? L’éducation nationale ? La santé ? La défense ? Non ! Depuis 2011, le paiement des intérêts dus aux créanciers de la France (« la charge de la dette ») constitue la première charge qui pèse sur les contribuables français.

Cet élément du contexte se devait d’être rappelé avant d’évoquer le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire (ci-après pacte budgétaire européen), signé le 2 mars 2012 entre 25 des 27 Etats membres de l’Union européenne. Les deux Etats non-signataires (la Grande-Bretagne et la République tchèque) sont les deux plus fermes opposants à tout progrès vers une intégration européenne plus poussée. Cette circonstance, loin d’être anodine, aide à cerner la nature solidaire du pacte budgétaire européen.

La solidarité des Etats créanciers contrepartie des engagements des Etats débiteurs

Avant d’analyser le contenu du pacte budgétaire européen, il convient de comprendre en quoi la solidarité dans le domaine des aides versées aux Etats membres en difficultés s’appuie sur les engagements pris par ces derniers de diminuer leurs dépenses.

Les aides apportées depuis 2009 aux Etats en difficulté (Grèce, Irlande, Portugal) sont financées par les autres Etats membres de la zone euro et notamment de ses deux principaux acteurs, l’Allemagne et la France (en 2011, la France a ainsi emprunté près de 19 milliards d’euros pour les prêter à ses partenaires en difficultés), soit dans un cadre bilatéral, soit au sein du Fonds européen de stabilité financière (FESF) et demain du mécanisme européen de stabilité (MES). Or, les payeurs ne disposent pas de fonds infinis. Les gouvernements des Etats aidants ne peuvent s’engager que s’ils ont l’assurance que les Etats aidés s’engagent de leur côté dans un effort de remise en ordre de leurs finances publiques. Si les pays de la zone euro n’étaient pas intervenus depuis 2009 au soutien de la Grèce, du Portugal et de l’Irlande, où et comment ces derniers auraient-ils trouvé les moyens de financer les retraites, les dépenses publiques et les investissements « non compressibles » ?

Ces engagements réciproques expliquent pourquoi seuls les Etats membres signataires du pacte budgétaire européen pourront présenter une demande d’aide au MES. Sans ce couplage pacte budgétaire européen/MES, la Banque centrale européenne (BCE) n’aurait pas été en mesure, le 6 septembre dernier, de s’engager au rachat illimité sur le marché secondaire des dettes souveraines des Etats en difficulté. L’engagement pris par la BCE est conditionné par une demande d’aide financière effectuée par l’Etat en difficulté auprès du MES. Cette demande ne sera recevable que si ledit Etat signe, ratifie et intègre dans son droit interne les obligations de l’article 3 du pacte budgétaire.

Que retenir de ce pacte budgétaire européen ? Son article premier résume fort bien son contenu : « Par le présent traité, les parties contractantes conviennent, en tant qu’Etats membres de l’Union européenne, de renforcer le pilier économique de l’Union économique et monétaire [1]  en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d’un pacte budgétaire, [2] à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et [3] à améliorer la gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l’Union européenne en matière de croissance durable, d’emploi, de compétitivité et de cohésion sociale » (les crochets sont rajoutés par l'auteur de l'article).

Le cœur du pacte budgétaire européen réside dans les dispositions de son article 3 qui rappelle que le budget des Etats signataires doit être en équilibre ou en excédent. Si un Etat partie au pacte budgétaire ne respecte pas cette règle, des « objectifs de moyen terme » de déficit sont fixés pour déterminer les étapes que cet Etat doit suivre afin de réaliser l’équilibre ou l’excédent recherché. L'objectif d'équilibre budgétaire est considéré comme rempli « si le solde structurel annuel des administrations publiques (…) » ne dépasse pas 0,5% du PIB.

Cette exigence d’équilibre est confortée par trois obligations prévues par le pacte budgétaire européen : a) l’inscription de cette règle d’équilibre budgétaire dans la Constitution ou dans des règles juridiques contraignantes en assurant le respect par le budget dudit Etat ; b) la mise en place de mécanismes de « correction automatique » qui, dans le respect des droits du Parlement national, veillent à éviter tout dérapage des finances publiques ; c) la mise en place d’une institution indépendante devant garantir le respect de ces engagements budgétaires.

Le pacte budgétaire européen ne prévoit de sanction prononcée par la Cour de justice (article 8) que dans le cas où un Etat signataire n’intègre pas dans son droit national les dispositions prévues à l’article 3. La véritable sanction sera, pour l’Etat défaillant, de ne pas avoir accès aux fonds du MES .

Enfin, le pacte budgétaire organise, à son article 12, une gouvernance de la zone euro qui accentue le renforcement des liens politiques entre les 17 Etats de la zone euro par rapport à ceux existant dans l’Europe à 27.

Trois questions à se poser sur la portée de la ratification française du pacte budgétaire européen

La France peut-elle être sanctionnée pour non-respect du pacte budgétaire européen ? Le non respect par la France des engagements du pacte serait préjudiciable non seulement à la France mais également à l’ensemble des Etats de la zone euro. La défaillance de la deuxième économie de la zone euro se répercuterait immédiatement sur le taux des emprunts émis sur les marchés internationaux par l’Espagne et l’Italie, mais bien évidemment aussi sur les taux des propres dettes françaises. La vraie sanction est à chercher là, beaucoup plus que dans le prononcé des sanctions prévues dans le six-pack adopté en novembre 2011 et déjà entré en vigueur. De plus, cet affaiblissement trouverait certainement son prolongement dans la déstabilisation du MES dont la France est le deuxième contributeur.

La France a-t-elle accru ses engagements en matière de déficit public du fait du pacte budgétaire européen ? Le président François Hollande a clairement indiqué que les objectifs de 3% de déficit public pour la fin 2013 et d’équilibre pour 2017 seront tenus. Ces engagements sont indépendants du pacte budgétaire européen. Conséquence des exigences du pacte de stabilité et de croissance issu du traité de Maastricht de 1992, dont les dispositions ont été confirmées par le traité de Lisbonne de 2009, ils sont clairement énoncés à l’article 2 bis du règlement 1466/97 tel que modifié par le six pack.

Le pacte budgétaire européen plonge-t-il la France dans une austérité permanente ? L’austérité sera une période temporaire nécessaire à la reconstitution des marges de manœuvre de l’économie française. Le fameux développement durable, cher aux écologistes, a une racine budgétaire. Une société ne peut dépenser à terme plus de richesses qu’elle n’en produit. Enfin, le choix, en France, de la loi organique est un choix pertinent pour garantir la réactivité et l’adaptabilité de la législation à la situation économique, et aux éventuelles modifications du pacte pouvant découler de l’intégration prévue de ses dispositions dans le droit de l’Union européenne.