Le recours aux cabinets de conseil souligne à quel point l'Etat a "baissé la garde" sur ses missions régaliennes de santé

Véronique Louwagie : J’ai relevé ces contrats dans le cadre de ma mission santé. Mais il y en a d’autres auxquels je n’ai pas accès parce qu’ils ne font pas partie de ma mission, notamment ceux conclus avec Santé publique France. Ce n’est donc pas une liste exhaustive de tous les contrats négociés. Ces contrats sont de natures différentes selon les périodes. Les premiers débutent le 12 mars 2020 donc assez tôt dans la gestion de la crise. Le dernier est daté du 9 février 2021. Le ministère a d’ailleurs indiqué qu’il y aurait d’autres contrats dont le montant n’a pas encore été fixé. Ce sont des contrats qui sont des prestations intellectuelles d’assistance à maîtrise d’ouvrage. Le ministère est toujours resté décideur mais il se fait assister sur un certain nombre de sujets. De mars à novembre, c’était des appuis logistiques pour la gestion et la distribution des équipements de protection, essentiellement masques et gel. Ce sont également des conseils sur les systèmes d’information : les applications StopCovid, le SI-DEP, etc. Enfin, des prestations en matière de modélisation pour établir des simulations de la pandémie dans le cadre de la crise sanitaire. A partir de décembre, cela change un petit peu, cela s’accélère, et on a surtout des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage en logistique, en appui stratégique. On passe, en décembre, sur tout ce qui concerne les vaccins. Et toujours la maintenance des différents systèmes d’information pour piloter la vaccination.

28 commandes en onze mois, c’est plus d’une commande toutes les deux semaines. C’est relativement important. Les besoins se succèdent et ne sont jamais couverts. Il y a une évolution à chaque commande. Ces prestations, c’est 50.000 euros de conseil par jour ouvré. Donc on peut s’interroger sur les raisons pour lesquelles le ministère des Solidarités et de la Santé a eu recours à des cabinets de conseil car il a des moyens en interne. Pour avoir interrogé la Direction générale de la santé, il y avait un manque de moyens humains, de compétence et de savoir-faire en interne qui nous a conduit à avoir recours à des cabinets de conseil. Je pense que le gouvernement a bien fait d’y avoir recours au regard de la crise car on ne peut pas laisser une carence de cette nature. Mais la question c’est pourquoi on a dû avoir recours à ces derniers ? Est-ce qu’il y a eu une mobilisation pleine de l’expertise dont dispose l’Etat dans un cadre interministériel ? A-t-on regardé si on avait des compétences dans les autres ministères qui pouvaient être mises à disposition. Y-a-t-il eu un recensement exhaustif de tous les moyens ? Doit-on étoffer le ministère de la Santé ? A ce stade, je ne sais pas répondre et c’est une vraie question. Même si la comparaison peut appeler à des commentaires, regarder la manière dont a été gérée la grippe H1N1 en 2010 est intéressant : à aucun moment la Cour des comptes ne fait état de recours à des cabinets de conseil. Dix ans après, ce qui est quand même peu de temps, on est en besoin important. Et encore il y a d’autres commandes auxquelles je n’ai pas accès. Si l’Assemblée nationale veut avoir une idée exhaustive, il appartient à la commission des affaires sociales de l’expertiser.

Je ne peux pas le dire à ce stade. Il faudrait une expertise beaucoup plus poussée. Pour avoir échangé avec la Direction générale de la santé qui m’a indiqué la manière dont ils travaillaient et la charge de travail qu’ils avaient eu, le débordement qui a été le leur a eu lieu parce qu’ils étaient complètement désarmés. Cela doit nous interpeller car quand le ministère de l’Intérieur fait face à des crises, je ne suis pas sûre qu’il fasse appel à sept cabinets de consultants. Quand le ministère des Armées fait face à une crise, je ne suis pas sûre qu’ils sollicitent 28 prestations pour venir en appui. Le ministère des Solidarités et de la Santé est désarmé. Il faut avoir une réflexion sur les missions dont il a la charge. Ce sont des missions régaliennes et l’Etat a baissé la garde. Cela doit nous interpeller et nous devons tirer des enseignements. 

Il y a eu quelques travaux sur la question. La Cour des comptes avait mené un travail sur toutes les opérations qui étaient externalisées en 2014. A la Commission des finances nous nous intéressons à ce sujet et une mission d’information a été retenue en début d’année 2020. Elle a été suspendue compte tenu de la crise sanitaire car elle exige de beaucoup solliciter les ministères, notamment Bercy, pour obtenir un certain nombre d’informations. Nous reprendrons les travaux au printemps 2021. J’en serai la présidente et l’on rendra compte de nos travaux dans le courant de l’année. On sait que le recours aux cabinets de conseil augmente, l’Etat y a de plus en plus recours et cela suscite un certain nombre de réactions : est-il normal de s’appuyer sur des cabinets de conseil ? Ne vaudrait-il pas mieux s’appuyer sur des corps d’inspection ? Si ces cabinets de conseil apportent une expertise, je n’y vois pas d’inconvénients, tout décideur a besoin d’être éclairé. En revanche, si le cabinet de conseil intervient pour suppléer des fonctions basiques je pense qu’il y a un véritable risque. Quand vous manquez de compétence en interne, recourir à des consultants conduit à fragiliser encore plus celui qui fait appel à la commande. En effet, il ne participe pas à la reconstitution de son savoir-faire. Cela peut fragiliser la structure et entraîner une forme de dépendance. 

Chacun jugera du résultat. Je ne donne pas de conclusions sur la gestion de la crise dans ma mission. Une mission d’information travaillait sur ces thèmes, elle a été interrompue à la demande de la majorité, cela est regrettable. Je vais pour ma part continuer ma mission de rapporteuse spéciale. En tout cas, ce qui m’a frappé dans les commandes, est qu’aucune d’entre elles ne porte sur une stratégie en matière logistique pour établir un partenariat avec les collectivités territoriales. Le bilan des relations entre l’Etat et les collectivités n’a tout de même pas été optimal dès le début mais il n’y a jamais eu de correction. Rien ne laisse penser que le ministère a voulu intégrer les collectivités territoriales dans la gestion de la crise. 

Sur les 28 commandes, on retrouve trois cadres juridiques. Le premier porte sur deux d’entre elles, inférieures à 40.000 € hors taxes. Celles-ci sont effectuées sans publicité, ni concurrence préalable mais ce seuil le permet. Ensuite, huit commandes ont été faites sur la base d’accords-cadres qui sont des marchés interministériels conclus en 2018 et 2019. L’un pour la transformation de l’action publique, l’autre pour un marché de prestation de conseils. Les procédures d’achat, assez lourdes, sont établies au niveau interministériel. Les ministères piochent ensuite. Cela a été le cas pour un montant de 5.3 millions d’euros. Les 18 dernières commandes nécessitent normalement une mise en concurrence préalable et une publicité. Mais le ministère use du dispositif qui, au regard de l’urgence sanitaire, lui permet de ne pas recourir aux procédures traditionnelles. C’est tout à fait légal. Mais ce qui m’a fait réagir c’est que l’urgence sanitaire se justifie, peut-être en mars, en revanche en février 2021 c’est un peu moins évident. Si dans quelques mois les marchés devaient être déterminés sans mise en concurrence, cela commencerait à poser question. Je l’ai signalé au ministère. Il en est conscient et envisage de changer de procédure en passant un accord cadre. 

Cela dépasse un petit peu le cadre de ma mission. J’ai donné les noms et les montants par cabinet et les situations sont très différentes. Le plus petit contrat fait 25.000 € et le plus gros 3,8 millions. Le cabinet le plus sollicité c’est McKinsey, dont on parle beaucoup en ce moment, pour 4 millions d’euros au total. La situation doit nous interpeller car un certain nombre de personnes circulent entre les sphères privées et publiques et interviennent tantôt dans les ministères tantôt dans les cabinets de conseil. Notre mission d’information nous permettra d’interroger la Haute autorité de la transparence de la vie publique sur le sujet. Il faut de la transparence sur l’ensemble de ces sujets. Et il faut être exemplaire. 

Il est certain que le recours aux cabinets de conseil s’amplifie. Il faut nous laisser le temps de la mission pour déterminer l’ampleur car je ne veux parler que sur des travaux qui apportent des éléments très certains. Mais comme je l’ai dit, si on fait appel à eux parce qu’il y a des carences en moyens humains sur des fonctions basiques, cela me gêne. Quand des commandes servent à mettre à disposition du ministère des agents de liaison qui sont positionnés pour coordonner la logistique entre Santé publique France et le ministère de la Santé, ça me gène un peu. Quand on mobilise cinq personnes pour la gestion des stocks, la planification et l’envoi des vaccins, ça me gêne. Car ce sont des fonctions opérationnelles qui appartiennent au ministère. La connaissance des stocks ne doit pas être une fonction que l’on délègue à un cabinet de conseil. Il en va de même pour la planification des stocks.