Encore une victime du Covid : mais qui a volé au Parlement français sa mission de contrôle de l’action du gouvernement ?

Atlantico : Un débat sur le suivi de la crise sanitaire à l’Assemblée nationale qui se tenait s’est conclu par un fiasco dans un hémicycle quasi vide, avec une vingtaine de députés présents. Comment expliquer que les députés de la majorité mais surtout de l’opposition ne se saisissent pas de ces opportunités de contrôle du pouvoir exécutif dont ils disposent ? Est-ce un problème de négligence ou un constat d’incapacité à agir ?

Alexis Fourmont : C’est davantage la marque d’un problème culturel que procédural de notre démocratie parlementaire. Traditionnellement, le Parlement français n’est pas assez un Parlement du contrôle : c’est un « Parlement de la parole » par opposition au « Parlement de travail » qu’est le Bundestag en Allemagne.

Cette difficulté structurelle à exercer ses missions de contrôle renvoie à ce que le Professeur Armel Le Divellec qualifie de « parlementarisme négatif », propre à la Ve République. Cela signifie que l’initiative politique revient aux organes exécutifs (le Président de la République en temps normal et le Premier ministre en période de cohabitation) et la vocation des chambres est essentiellement réactive, voire acclamative. La capitis diminutio subie par le Parlement à partir de1958 a été à ce point intériorisée par les parlementaires, de la majorité comme de l’opposition, qu’ils peinent à manier les outils à leur disposition. Le fait majoritaire tend à neutraliser les facultés de contrôle. Comme l’écrivait Guy Carcassonne, « ce qui manque le plus à l’Assemblée nationale, ce ne sont pas des pouvoirs nouveaux, ce sont des députés pour les exercer ».

À cet égard, on ne peut que s’étonner que ni le Premier ministre ni le Président de l’Assemblée nationale ni même les présidents des groupes ou les chefs de parti n’aient été présents en séance (à l’exception de Bertrand Panchèr), alors que la crise offrait une occasion d’investir la fonction de contrôle pour en souligner l’intérêt et développer de bonnes pratiques.

Sans doute aussi, la solennité de l’hémicycle et les lourdeurs procédurales qui accompagnent ces séances de contrôle sont excessives. Elles les privent des échanges directs auxquels donnent lieu les activités de contrôle dans d’autres Parlements, comme le Congrès américain. Le strict contingentement des questions et l’absence de droit de reprise du questionneur à la suite de la réponse du ministre anesthésient également le déroulement de ces séances. Un retour dans la salle Lamartine, plus adaptée à un échange direct, serait probablement positif afin de fluidifier les activités de contrôle.

Ce débat partiellement aseptisé symbolise aussi la difficulté des parlementaires et du Gouvernement à faire vivre les semaines de contrôle, instaurées par la révision de 2008. Ces séances ne parviennent pas à attirer les parlementaires (députés comme sénateurs). Ces derniers ne voient pas l’intérêt personnel qu’ils peuvent tirer de ces séances et il peut être plus stratégique politiquement de se rendre en circonscription. Cet élément culturel est à prendre en considération.

Mais si un manque de volonté est évident, notamment quand on songe à la fin de la mission d’information sur la crise sanitaire décidée par la majorité, la délibération parlementaire est probablement mésestimée depuis 2017. Ainsi ce manque d’assiduité peut-il sans doute s’expliquer par le fait que les décisions liées à la gestion de la crise sanitaire ont tendance à être prises dans le cadre du conseil de défense, où la confidentialité est de mise, à telle enseigne que ces échanges avec M. Véran relèvent davantage du théâtre d’ombres que d’un véritable moyen de contrôle et, d’ailleurs, les partitions sont assez largement scénarisées.

En outre, l’essor de ce que l’on pourrait appeler l’« adhocratie » sous cette législature (avec la convention citoyenne pour le climat et les 35 citoyens devant contrôler la campagne de vaccination) tend à ce que le suffrage universel soit concurrencé par le tirage au sort.

Le Parlement paraît être perçu par les organes exécutifs comme un passage obligé, voire une nuisance. L’objectif de la révision du Règlement de l’Assemblée nationale de l’été 2019 visait, d’ailleurs, à écourter les débats pour légiférer plus vite. On se souviendra, à cet égard, que seule la majorité en avait débattu en séance, les oppositions coalisées ayant déserté l’hémicycle.

Maxime Tandonnet : Mais le Parlement est complétement marginalisé dans le processus de décision. Depuis la proclamation d’état de guerre par le chef de l’Etat et l’urgence sanitaire renouvelée à plusieurs reprises, l’autorité se concentre entre les mains du conseil de défense réunissant une poignée de dirigeants de l’exécutif qui siège à l’Elysée sous l’autorité du chef de l’Etat. Même les décisions qui suspendent les libertés (confinement, port du masque, couvre-feu) sont prises par décret. Or, les libertés relèvent en principe de la seule responsabilité du Parlement et de la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution. Dès lors que le Parlement est dépossédé de sa compétence, il n’a aucun intérêt à se réunir pour des discussions qui ne débouchent pas sur un vote. Les parlementaires représentent la nation. Leur mission est de voter la loi, pas de s’épancher dans le vide. En refusant de siéger et de se prêter à l’opération de communication de l’exécutif, les députés commencent peut-être à montrer les limites de leur patience. Peut-être…

Le Parlement est-il à l’heure actuelle incapable d’assumer sa mission de contrôle de l’action du gouvernement ? L’opacité des administrations a-t-elle dissuadé les députés de demander des comptes ?

Alexis Fourmont : Le contrôle et l’évaluation des politiques publiques sont des missions du Parlement en vertu de l’article 24 de la Constitution, mais la logique négative du parlementarisme français en obère les virtualités, puisque les parlementaires de la majorité tendent à pratiquer une retenue vis-à-vis des organes exécutifs.

Ce sont essentiellement les groupes de l’opposition qui y ont un intérêt politique. Or les moyens leur font souvent défaut. Leur droit de tirage en matière d’enquêtes parlementaires est limité. Il est, d’ailleurs, possible de s’interroger sur la fin de la mission d’information relative à la crise sanitaire. Dans ce cadre, l’exécutif était bien plus exposé que dans le cadre du débat du 24 mars dans l’hémicycle.

S’agissant de « l’opacité des administrations », il existe sûrement un problème d’ordre culturel faisant que les parlementaires ne peuvent accéder aux informations qu’ils recherchent que lorsqu’ils bénéficient des pouvoirs d’investigation sur pièce et sur place, soit dans le cadre de leurs éventuelles activités de rapporteur spécial du budget ou lors des enquêtes.

Maxime Tandonnet : Le Parlement est suspendu de facto… Il n’existe que ponctuellement comme faire-valoir de l’exécutif, et encore… La démocratie parlementaire n’est plus qu’une fiction. Le Parlement  n’exerce aucun contrôle ni sur le conseil de défense qui décide dans la plus totale opacité sans que ses réunions ne donnent lieu à des compte-rendu, ni sur les administrations centrales ou territoriales en vertu du principe de séparation des pouvoirs. A cela s’ajoute l’influence des médias et des « médecins de plateau » qui est déterminante sur les décisions de confinement ou de couvre-feu, par la pression qu’ils exercent sur l’opinion publique. Le circuit du pouvoir qui relie la puissance de feu médiatique, le conseil de défense et l’opinion publique, aisément manipulable par la peur, laisse complétement en marge le Parlement qui se présente dans le contexte actuel aux yeux des dirigeants de l’exécutif et de l’opinion comme une institution obsolète.

Le coronavirus a-t-il causé le délitement des organes parlementaires ou simplement accentué une tendance qui existait déjà ?

Alexis Fourmont : La crise sanitaire a accentué une tendance propre au parlementarisme négatif de la Ve République. Ces défauts existaient bien avant la survenue de cette crise. Ils révèlent un état d’esprit. Pendant la Grande Guerre, un véritable parlementarisme de guerre s’était déployé et Clémenceau défendait en permanence sa politique devant les assemblées. Aujourd’hui, les gouvernements de la Ve ne s’en sentent plus tenus suffisamment, comme depuis le début de la crise sanitaire. En outre, ni le président de la République, ni le Premier ministre, qui n’ont pas siégé eux-mêmes, par le passé, sur les bancs des chambres, n’ont sans doute pas assez la culture du débat parlementaire.

À l’inverse, dans la démocratie parlementaire allemande, la majorité du Bundestag joue un rôle essentiel, puisque le Gouvernement fédéral est amené à négocier constamment avec ses soutiens. De ce point de vue, le parlementarisme y est « positif » : le Bundestag est un organe politiquement central. La relation entre les organes exécutifs et parlementaires y est structurellement bilatérale. Ainsi l’Allemagne a-t-elle continué de recourir aux instruments habituels de contrôle parlementaire sans user d’une formule « renforcée » comme en France.

Maxime Tandonnet : Clairement le coronavirus n’a fait que porter à sa quintessence une évolution déjà en cours. Depuis l’adoption du quinquennat en 2000, l’Assemblée nationale, élue dans la foulée des présidentielles, se trouve dans une dépendance totale envers l’Elysée. Les députés de la majorité sont les obligés du chef de l’Etat auxquels ils doivent leur élection. Ainsi, ils sont condamnés à une servilité à peu près totale. D’ailleurs, dans l’affaire de la crise sanitaire, ils se font volontiers hara-kiri en votant sans sourciller les renouvellements successifs de l’état d’urgence qui leur sont demandés par l’exécutif. Le drame vient autant du manque de caractère de la représentation nationale que des institutions. Une forme d’autocratie s’est de toute évidence substituée à la démocratie parlementaire. Les décisions (ou non décisions) viennent d’en haut et ne sont pas discutées. Le débat parlementaire sur la politique sanitaire est considéré comme une perte de temps et d’énergie. Au fond, c’est le discours de la présidence « Jupiter » qui trouve à s’appliquer dans le contexte de la crise sanitaire. Un tel dispositif lié à des circonstances exceptionnelles est concevable pour une brève période de quelques semaines. Or il s’éternise, dans l’indifférence générale…  Les fondements mêmes de la démocratie sont suspendus et le Parlement marginalisé.

La crise sanitaire va-t-elle déboucher sur une crise parlementaire ?

Alexis Fourmont : La crise à laquelle est confrontée l’institution parlementaire est plus ancienne mais, dans le contexte actuel, il s’agit sans doute d’une occasion perdue pour le Parlement de s’affirmer comme un lieu de contrôle par excellence.

Maxime Tandonnet : Non, sans doute pas une crise parlementaire dès lors que le Parlement, en tout cas l’Assemblée nationale, est largement annihilée. Mais une crise de société, sans aucun doute. Les colères qui ne trouvent pas à s’exprimer dans le Parlement risquent de se développer ailleurs notamment dans la rue. L’effacement de la démocratie parlementaire, aggrave la fracture entre la nation et ses dirigeants. Le Parlement sert en principe de courroie de transmission entre les élites dirigeantes et le peuple. Celle-ci a complétement disparu. Les dirigeants politiques se coupent ainsi de la nation. Leurs décisions dans cette crise sanitaire sont ressenties comme imposées d’en haut sans débat et sans concertation : elles suscitent une vague d’incompréhension. Selon une enquête Odoxa-Backbone consulting tirant le bilan d’un an de crise sanitaire, 83% des Français estiment que le gouvernement ne sait pas où il va. Une immense lassitude gagne le pays qui ne trouve plus à s’exprimer à travers ses représentants. La situation est terriblement explosive. Il ne manque que l’étincelle.