Comment les administrations prennent le pas sur le pouvoir politique

Le fait que le choix des directeurs de cabinet soit un enjeu de pouvoir est connu. Le président tente souvent d’imposer au Premier ministre une personne acquise à sa cause, qui saura freiner celui-ci, le surveiller, le canaliser. La nomination du directeur de cabinet d’Édouard Philippe lorsque ce dernier est devenu Premier ministre, le haut fonctionnaire et industriel français Benoît Ribadeau-Dumas, a été l’objet d’un bras de fer entre Matignon et l’Élysée. Homme de confiance de Philippe, dont il a été le camarade à l’ENA, il jouissait au gouvernement d’une autorité certaine. En juin 2019, un « important membre du gouvernement » confiait au journal Le Parisien : « Il pense qu’on est des employés de maison, il parle hyper mal aux gens, il est psychorigide ! » Dans ce type de poste, il est rare que l’on se fasse des amis. Il est d’ailleurs fréquent que les ministres laissent à leur directeur de cabinet le soin de faire le sale boulot, comme d’assumer d’établir des rapports de force avec les autres ministères pour remporter des arbitrages politiques.

Que le président ou le Premier ministre tentent d’imposer les directeurs de cabinet à leurs ministres relève d’un jeu d’influence politique que l’on pourrait qualifier de normal. En revanche, ce qui l’est moins, mais dont on parle trop peu, c’est que l’administration s’efforce d’imposer à un ministre un directeur de cabinet conforme à ses souhaits, ou qu’elle mette un veto sur la nomination de tel ou tel conseiller dont la ligne idéologique ou le CV ne lui conviendraient pas. Or, c’est courant. Une femme ministre sous François Hollande se dit encore aujourd’hui persuadée que son directeur de cabinet, imposé pour plaire à l’administration, n’avait de cesse de tenter de la faire virer. Arnaud Montebourg, ministre du même gouvernement, déclarait en 2018 : «Vous faites parfois face à des actes de déloyauté manifeste qu’il faut réprimer. Et je peux vous dire, j’ai botté les fesses des gens ! » Ces pratiques sont encore courantes sous le quinquennat d’Emmanuel Macron. Un directeur de cabinet de ministre – non énarque, un des rares – me confiait il y a quelques mois encore : «La bataille des dircab lors des nominations est toujours féroce. Quand tu es ministre, il te faut fréquemment prendre un dircab que tu ne connais pas, souvent parce que la haute administration te l’impose. »

Au-delà de l’entrisme et des tentatives de prise de contrôle politique de la haute administration sur la composition des cabinets, il existe un rapport de force constant entre le politique et l’administration. Parfois, la mauvaise volonté dont cette dernière fait preuve relève de véritables tentatives de sabotage. Vincent Jauvert, journaliste auteur d’un ouvrage intitulé Les Intouchables d’État1, déclarait lors d’une audition par la commission d’enquête sénatoriale de 2018 déjà citée :

Selon Marylise Lebranchu [ex-ministre], ces super hauts fonctionnaires jouissent souvent d’un pouvoir supérieur à celui des ministres. Il suffit d’écouter certains ministres se plaindre des pouvoirs du vice-président du Conseil d’État ou du secrétariat général du gouvernement. Ces personnes sont capables de s’opposer dans la pratique à la volonté politique.

Cela n’a l’air de rien, mais il existe mille manières pour la haute administration de traîner les pieds ou d’embourber la décision politique. Ainsi, il n’est pas rare que les conseillers du ministre aient besoin d’une compétence très pointue, et donc de consulter un fonctionnaire précis au sein de l’administration sur laquelle ils ont autorité. Cependant, bien souvent, il n’est pas toléré de simple - ment décrocher son téléphone pour avoir un rendez-vous avec le fonctionnaire concerné car ce n’est pas dans les usages et sa hiérarchie en prendrait ombrage. Elle aussi a besoin de justifier de son utilité, et surtout de conserver le monopole de l’accès au pouvoir politique, fût-ce en emmerdant tout le monde au passage… Elle s’impose donc, alors qu’elle ne détient pas les compétences dont le conseiller a besoin. C’est comme si vous appeliez une boîte de sous-traitance pour faire venir un plombier ou un mécanicien et qu’on vous envoyait son manager qui n’a jamais tenu une clé à molette de sa vie. Un temps politique faramineux peut parfois être perdu dans ce respect absurde du protocole et des règles diplomatiques.

Autre tactique aussi mesquine que répandue : la tendance qu’ont les administrations à submerger les conseillers de cabinet d’arbitrages anecdotiques qui ne devraient jamais être tranchés au niveau du ministre. Manière pour elles à la fois de ne jamais prendre aucune décision ni responsabilité quand elles peuvent l’éviter, mais aussi de camoufler sous le flot des notes quelques gros sujets dans lesquels elles ne veulent surtout pas que le politique aille mettre son nez. C’est ainsi que des énormités ont échappé à certains ministres, mis devant le fait accompli – souvent par voie médiatique.

Un conseiller en cabinet à l’Enseignement supérieur et à la Recherche (secrétariat d’État de Thierry Mandon, qui se trouvait alors sous la tutelle de Najat Vallaud-Belkacem) livre un exemple de cette tendance des administrations à noyer les cabinets pour mieux les contrôler:

Il existe une commission nationale gérant la carrière de tous les enseignants-chercheurs, dont les deux tiers des membres sont élus, et un tiers nommés par le ministre. Il s’agissait de 1500 personnes. Les trois administrations dont nous avions la tutelle ont voulu fournir une liste de 1 500 noms chacune, et il a fallu se fâcher pour les contraindre à se mettre d’accord entre elles sur une seule liste à proposer aux ministres. Nous noyer, c’était une manière pour elles de mieux placer leurs pions.

Par ailleurs, certains ministères voient leur pouvoir politique amoindri par l’organisation même du secteur qu’ils sont supposés piloter. C’est le cas par exemple du ministère de la Culture, qui à la modestie de son budget ajoute bien d’autres handicaps. En effet, une grande part de son budget est attribuée à des établissements publics – tels l’Opéra de Paris, le musée du Louvre – qui les gèrent ensuite de manière tout à fait autonome.

Ces institutions disposent souvent d’un pouvoir bien supérieur à celui du ministre, qui ne jouit quasiment pas de marge de manœuvre budgétaire et en est réduit aux seuls outils législatifs et réglementaires pour orienter la politique culturelle de la nation.

Certaines réformes avortées sont devenues des symboles de la capacité de quelques hauts fonctionnaires, souvent membres des grands corps, à mettre la volonté politique en échec. À ce titre, l’exemple du regroupement universitaire de Saclay, projet lancé sous Hollande et qui a vu le jour début 2020, est tout à fait édifiant. L’objectif était de regrouper la fine fleur des universités, organismes de recherche et grandes écoles en une même entité afin de mieux peser face aux géants universitaires mondiaux. Parmi les établissements que le gouvernement souhaitait rapprocher, on trouvait les universités Paris-Sud, Versailles-Saint-Quentin, Évry, les grandes écoles CentraleSupélec, ENS ParisSaclay, AgroParisTech et des organismes de recherche comme le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria), l’Institut national de la recherche agronomique (Inra), le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) ou l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm)… ainsi que Polytechnique. La crème de la crème. Polytechnique, qui a essaimé dans les plus grands groupes français et mondiaux et qui dispose d’un réseau d’influence parmi les plus redoutables et redoutés de la République. Déjà, en 2014, le député UMP François Cornut-Gentille, alors chargé d’un rapport sur l’avenir de Polytechnique, confiait que « jamais dans sa carrière il n’a[vait] subi autant de pressions ». Et lorsqu’il s’agit un peu plus tard pour le gouvernement Valls de rapprocher Polytechnique (sous tutelle du ministère de la Défense, et non du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche) des autres établissements cités plus haut, la  levée de boucliers fut générale. Pas question pour l’élite de l’élite de se rapprocher, au risque de se diluer!

Extrait du livre de Chloé Morin, "Les inamovibles de la République", publié aux éditions de l’Aube et en partenariat avec la Fondation Jean Jaurès

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