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Réforme territoriale : les conditions incontournables pour qu’elle soit réussie (et ce qu'il ne faudra surtout pas que Hollande promette aux élus locaux)

La réforme territoriale est à l'ordre du Conseil des ministres de ce mercredi 14 mai. Le système territorial français fait actuellement face à de lourds problèmes, qui relèvent tant de l'ordre du "mille-feuille" à la française que d'une masse salariale bien trop conséquente. Il semble plus que nécessaire, aujourd'hui, de réformer l'organisation territoriale. Cependant, il est peu probable que cela mène effectivement aux économies promises par l'exécutif...

Une rupture qu'il faudra consommer

Publié le - Mis à jour le 16 Mai 2014
Réforme territoriale : les conditions incontournables pour qu’elle soit réussie (et ce qu'il ne faudra surtout pas que Hollande promette aux élus locaux)

Des canelés, spécialité du Bordelais. Crédit Reuters

Atlantico : Ce mercredi 14 mai, le Conseil des ministres se penche sur la réforme territoriale, qui vise à réduire de moitié les 22 régions que compte la France aujourd'hui. Au-delà des discours qui dénoncent sans réellement entrer dans le détail le "mille-feuille" français, quelles sont les problématiques auxquelles cette réforme doit réellement faire face ?

1. Réduire la masse salariale

Philippe Crevel : Ces dernières années, ce sont les collectivités locales qui ont les principales sources de créations d’emplois publics, voire d’emplois tout court.

Le nombre de fonctionnaires locaux est passé de 1,1 million en 1990 à 1,862 million fin 2012.

En 2000, la France comptait 1,4 million de fonctionnaires locaux. Les transferts de compétences et la montée en puissance des groupements de communes expliquent cette évolution. Les effectifs des structures intercommunales sont passés de 50 000 à 70 000 de 2000 à 2010 quand les effectifs des communes sont passés de 987 000 à 1,134 million. Sur la même période, les effectifs des conseils généraux sont passés de 167 000 à 290 000 (dont 80 000 étant liés directement à des emplois transférés de l’Etat). Les fonctionnaires employés par les régions atteignent 80 000 en 2010 contre 10 000 en 2000 (55 000 étant de l’emploi transféré).

La fusion en tant que telle n’arrêtera pas cette montée de l’emploi public local qui a été alimenté par la création d’un nouvel étage institutionnel mais aussi par le clientélisme électoral. C’est par la prise en compte de la rareté des ressources financières et donc fiscales qu’il pourra être mis fin à cette progression sans fin.

La création des communautés de communes a abouti à de nombreuses créations d’emploi car le personnel communal ne souhaite guère migrer pour des raisons de statuts et d’image vers ces nouvelles structures à la légitimité plus faible.

La fusion doit permettre de réaliser des transferts de personnel. Il faudrait pour éviter tout dérapage instituer le gel de la création des postes sauf impérieuse nécessité durant deux ou trois ans. Il faudrait prévoir que toute création de postes ne génère pas de surcoût et soit budgété à enveloppe constante…

2. Clarifier les compétences

Philippe Crevel : Plus il y a d’échelons, plus le risques de se marcher sur les pieds augmente. Communes, groupements de communes, départements, régions, Etat, Europe, cela fait beaucoup de monde pour un territoire de 552 000 km2. Les gouvernements n’ont eu de cesse au nom d’un jacobinisme de favoriser l’émiettement des compétences, que ce soit sous Deferre en 1982 ou sous Raffarin en 2004 ou sous Ayrault avec l’octroi de la clause générale de compétences qui signifie que personne n’a compétence pour décider de quoi ce soit. La meilleure illustration des imbrications des compétences est fournie par les panneaux signalant la construction d’une infrastructure publique. Ils doivent mesurer au moins deux mètres afin de pouvoir contenir tous les contributeurs. Est-il normal que la construction et l’entretien des collèges soient de la compétence des départements quand pour les lycées, ce sont les régions qui ont la main ? Il faut clarifier les compétences et prévoir une liste claire de compétences exclusives. Le nombre des compétences partagées doit être faible.

3. Décentraliser vraiment les compétences qui le nécessitent

Philippe Crevel : Décentraliser est un terme inadapté pour un Etat moderne. Décentraliser signifie que c’est l’Etat qui octroie à des collectivités locales des compétences tout en conservant le pouvoir normatif et les moyens financiers (via les concours aux collectivités). Il faudrait oser le système fédéral avec des régions dotées d’un pouvoir législatif et réglementaire applicable à leurs compétences exclusives. Il faudrait de ce fait que les domaines d’action des collectivités soient protégés par la Constitution comme cela est souvent le cas chez nos principaux partenaires.

Au niveau des compétences, il ne faut pas s’interdire l’ambition. L’Etat est-il le mieux placé pour conserver le dossier du logement ? Pas certain, les régions ou les groupements de communes pourraient être mieux placés. De même, l’enseignement ne pourrait-il pas également faire l’objet de transferts de compétence afin de donner plus de souplesse dans la gestion des effectifs. Est-il logique que les conseils généraux construisent mais n’est aucun pouvoir sur la gestion et l’enseignement ?

Au-delà des transferts des compétences, il conviendrait de revoir la carte administrative de l’Etat. Aujourd’hui, les services de l’Etat sont des interlocuteurs des collectivités locales et assurent, même si cela n’est pas prévu par la loi, un rôle de tutelle, un rôle de contrôleur et de censeur. L’Etat doit laisser vivre le terrain. Le sous-préfet, le préfet de département, le préfet de région en tant que représentants de l’Etat sur un territoire sont les expressions d’un pouvoir jacobin d’un autre temps. L’Etat doit intervenir sur ces compétences et ne doit pas être en dialogue permanent avec les collectivités locales. La suppression des sous-préfets et des préfets départementaux serait un symbole fort.

4. Transférer au privé les missions qu'il pourrait plus efficacement remplir

Philippe Crevel : Aujourd’hui, les collectivités locales peuvent bloquer des initiatives économiques privées en faussant les règles de la concurrence. Il est très difficile à des acteurs privés de développer des activités dans les domaines du sport, de la culture ou de la formation mais aussi dans les domaines des transports. Les collectivités devraient favoriser l’accès aux services mais ne pas en être obligatoirement productrices. Il faut sans nul doute améliorer la transparence pour les concessions et faciliter les révocations pour dissuader leur reprise en régie directe. Il faudrait veiller à limiter l’interventionnisme économique des collectivités locales.

5. Mieux diffuser la croissance dans les territoires

Philippe Crevel : La fusion des régions, la suppression des départements fait craindre aux territoires enclavés d’être abandonnés. Pour éviter un tel risque, il faut revoir le mode de péréquation qui doit être plus horizontale et moins verticale. Ce sont les territoires les plus riches qui doivent aider ceux qui sont moins bien dotés. Il faut, à ce titre, s’inspirer de la méthode allemande.

Gérard-François Dumont : Cette réforme annoncée ne répond nullement aux problématiques des territoires français. En effet, la véritable question qui se pose est d’améliorer leur attractivité dans un contexte de globalisation pour développer l’emploi et concourir à mieux résoudre les problèmes sociaux. Or, la  réforme annoncée conduit à centraliser alors que l’avenir est au local.

La réforme peut-elle réduire la masse salariale des  collectivités territoriales ? Rappelons que ces dernières comptent 1 912 800 fonctionnaires (chiffres au 31 décembre 2012) y compris les contrats aidés. L’importance de ce nombre tient essentiellement au vaste champ des fonctions assurées, comme l’urbanisme, la construction et le fonctionnement matériel des écoles, des collèges, des lycées, l’aide sociale à l’enfance, l’aide personnalisée à l’autonomie, les transports publics locaux ou régionaux, la gestion des déchets, l’assainissement, les transports scolaires, la voirie...

Toutefois, ce nombre s’explique aussi par diverses décisions de l’État, comme l’imposition de normes contraignantes, l’empilement des législations ou les 35 heures.

En outre, ces dernières années ont vu une hausse anormale dans différents territoires chaque fois que la mise en place de l’intercommunalité, imposée directement ou indirectement par l’État, a été mal faite. Bien entendu, les différences de rapports de la masse salariale par habitant montrent qu’il y a des collectivités territoriales très bien gérées et d’autres moins. De son côté, l’État compte, contrats aidés compris, 2 441 800 fonctionnaires, soit un chiffre anormalement élevé compte tenu des multiples transferts de compétences effectués par l’État aux collectivités territoriales ces dernières années. Faute d’avoir diminué ses fonctionnaires, l’État maintien de nombreux doublons, c’est-à-dire des administrations d’État qui se trouvent redondantes par rapport aux collectivités territoriales responsables de telle ou telle fonction. Dernier exemple, l’État vient enfin de transférer aux régions la gestion des fonds européens depuis le 1er janvier 2014, mais on attend encore que tous les fonctionnaires d’État concernés soient également transférés aux régions.

La  réforme annoncée ne peut, en elle-même, réduire la masse salariale des collectivités territoriales. En voulant créer de grandes régions, on risque plutôt de confirmer la loi de Parkinson selon laquelle tout travail au sein d'une administration augmente jusqu’à occuper entièrement le temps qui lui est affecté. Or de vastes régions supposent des hiérarchies complexifiées, des services de coordination, voire le besoin de déployer d’autres administrations relais pour n’être quand même pas trop éloigné des réalités territoriales.

En même temps, l’intégration de plusieurs territoires en un seul fait perdre un outil essentiel d’amélioration de la gouvernance territoriale : l’émulation entre les collectivités territoriales. C’est bien pourquoi aucun pays au monde ne s’est lancé dans un tel projet. Les Etats-Unis conservent leurs 50 États, y compris ceux qui sont plus petits ou moins peuplés que la région française continentale la moins peuplée, le Limousin ; l’Allemagne conserve ses 16 Länder dont certains sont également  plus petits et moins peuplés que le Limousin ; l’Espagne ses communautés autonomes et la Suisse n’envisage nullement de fusionner ses cantons, et pas même ceux de Bâle-Ville et Bâle-Campagne. L’émulation entre les cantons donne en effet les meilleurs résultats en terme d’attractivité et d’emploi. Seule l’amélioration de la gouvernance territoriale peut permettre d’y parvenir, comme le montrent d’ailleurs les collectivités territoriales les mieux gouvernées.

 
Commentaires

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  • Par zouk - 14/05/2014 - 16:26 - Signaler un abus Reforme territoriale

    Elle s'impose à l'évidence. La Grande Bretagne compte quelque 18000 communes, l'Italie guère plus et nous 38000 pour des populations grossièrement égales à 5% près. Et la GB n'a pas de départements, le "county" n'est qu'une appelation historique sans rôle administratif, l'Italie envisage de supprimer leurs équivalents, les provinces. Pour l'Allemagne, je ne crois pas qu'il y ait d'échelon administratif entre Länder et communes par ailleurs beaucoup moins nombreuses que les nôtres. Oui, il faut supprimer les départements et regrouper les communes, communautés de communes et autres monstres administratifs. Mais le vrai problème sera de supprimer les fonctionnaires locaux devenus inutiles. J'ai peur, car lors de la création des régions, elles ont créé des directions régionales reprenant les attributions des Ministères, sans qu'aucun Ministère ne supprime ni transfère UN fonctionnaire. Où seront les économies annoncées par Monsieur Vallini?

  • Par vangog - 14/05/2014 - 23:06 - Signaler un abus ne pas faire le constat évident

    que les décentralisations de gauche et de droite ont échoué?

  • Par vangog - 14/05/2014 - 23:20 - Signaler un abus Trop instable et trop petite votre fenêtre!

    J'écrivais donc... Comment ne pas faire le constat évident que les décentralisations de droite et de gauche ont échoué? La décentralisation et la très bête parité sexuelle gauchiste ont multiplié les échelons et les fonctionnaires territoriaux surnuméraires. Pour tenter de réparer les erreurs gauchistes, la droite a fait presque pire...et n'a rien réparé du tout! Il faut arrêter le massacre! Les Français veulent désormais un état fort recentré sur ses fonctions régaliennes et l'Egalité ainsi rétablie les dispensera des régions qui ne servent à rien qu'à être le reflet de particularismes archaïques et obsolètes. Seuls les échelons locaux, au contact direct du citoyen doivent être préservés, la commune ( éventuellement de taille plus élargie) et le département, afin qu'elles soient de véritables roues de transmission entre un état fort et recentré sur ses vraies fonctions régaliennes et les citoyens. Le reste, communautés de commune, régions ne font que rendre plus indigestes le millefeuille. Elles ont échoué en dissolvant l'état dans la graisse du mille-feuille, elles disparaîtront bientôt!

  • Par Anguerrand - 15/05/2014 - 10:22 - Signaler un abus Cette décentralisation necessite

    un changement de statut des fonctionnaires, la suppression de l'emploi à vie. Sans cela il faudra 20 ou 30 ans pour que les économies soient perceptibles, un fonctionnaire est rémunéré un demi siècle de son recrutement à son décès. Plus aucun nouveaux recrutements non plus. La seule façon serait le licenciement de plus d'un million des fonctionnaires devenus inutiles. L'Angleterre l'a fait quant à la France c'est une autre affaire, et l'assurance d'un blocage de plusieurs mois des privilégiés qui ne se laisseront pas faire avec l'aide des syndicats sans morale qui les défendrons ( c'est aussi de leur survie dont il est question) Il nous faudrait une Mme Tatcher, on peut rêver.

  • Par Deudeuche - 15/05/2014 - 16:00 - Signaler un abus Enfin une réforme de la société française

    Une réforme de société qui n'est pas sociétale, mais ca va cliver chez les élus. On rentre dans le dur, ça va hurler de partout. Les girondins vont ils avoir leur revanche sur les jacobins, ou bien va t'on nous remettre une louche d'empire parisien?

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Gérard-François Dumont et Philippe Crevel

Gérard-François Dumont est géographe, professeur à l'université à Paris 4-Sorbonne, et président de la revue Population & Avenir, auteur de Diagnostic et gouvernance des territoires (Armand Colin).

Philippe Crevel est secrétaire général du Cercle des Epargnants depuis 2004.

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