L'absence de réponse vaudra approbation : cette révolution silencieuse et majeure par laquelle François Hollande va tordre le bras à l'administration française

François Hollande a déclaré lors de sa dernière conférence de presse "Dans de nombreux domaines, pas tous, le silence de l’administration vaudra désormais autorisation et non plus rejet. Ce sera effectivement un changement considérable. Il doit être limité à des domaines". Peut-on dire que le Président est en train d'initier une petite révolution au sein de l'administration française ?

Xavier Matharan : Oui. Le Président vient d’inverser un principe de droit commun : le silence gardé par l’administration pendant un certain délai ne vaudra plus rejet, mais acceptation ! Il revient ainsi sur une règle vieille de plus d’un siècle et demi !

Les conséquences pratiques sont au moins de deux ordres :

- Pour les administrés, tout d’abord. Il s’agit d’une simplification majeure, le "renversement de la charge de la négation" pèse désormais sur l’administration. On peut donc estimer que pour les nombreuses décisions "tangentes", l’administration préférera donner gain de cause à l’usager plutôt que d’argumenter ;

- Pour l’administration, bien sûr. Les fonctionnaires seront tenus de préciser les motifs du refus ; ce travail nouveau va modifier quelques pratiques. Tout cela se faisant sous le contrôle du juge, de plus en plus enclin à sanctionner des refus non argumentés solidement.

Pensez-vous que cette mesure incitative peut fonctionner ? Les dysfonctionnements de l'administration française ne sont-ils pas plus profonds ?

Je pense sincèrement que cette mesure est à la fois courageuse, inéducable et conditionnée. Courageuse, car elle bouleverse des pratiques administratives vieilles de plus d’un siècle ; inéducable, cette mesure va dans le sens de l’histoire et est d’ailleurs connue par nombre de nos voisins. Mais aussi conditionnée par deux aménagements : primo, donner les moyens matériels et humains aux services de l’administration et secundo, prévoir des délais d’instruction particuliers à des domaines spécifiques.

Au-delà de cette réforme, quelles mesures pourraient aujourd'hui permettre à l’administration d'améliorer significativement la qualité de ses services ?

L’administration mais plus généralement l’État traverse une grave crise de légitimité aux causes multiples et complexes. A mons sens, il en existe deux mesures évidentes mais qui demande courage et volonté : simplifier l’administration à travers la suppression d’un échelon territorial et recentrer l’ État sur ses missions fondamentales.

Ce principe d'approbation automatique existe déjà, notamment avec la rupture conventionnelle. Peut-on parler d'une idée totalement nouvelle ?

Vous avez raison. Il existe près de 4500 régimes d’autorisation actuellement en vigueur : pour 450 d’entre eux, le silence de l’administration vaut déjà acceptation, le plus connu étant le régime du permis de construire. Il en restait donc plus de 4000 à modifier ! c’est donc bien "une forme de révolution" !

L'analyse d'Eric Verhaeghe, ancien Président de l'APEC (l'Association pour l'emploi des cadres) et auteur de Faut-il quitter la France ?

Peu de Français ont probablement mesuré la portée de l’annonce de François Hollande lors de sa conférence de presse, à propos du choc de simplification: la reconnaissance d’un principe de consentement implicite aux demandes des administrés. Autrement dit, dans un certain nombre de domaines ou de cas qui restent à définir, le silence d’une administration vis-à-vis d’une demande d’un administré ne vaudra plus rejet, comme c’est le cas, mais acceptation de la demande.

La mesure paraît technique en apparence, et très éloignée de la vie quotidienne. Peu de Français formulent des demandes aux administrations, qui se heurtent à un refus implicite. Le cas le plus fréquent pourrait être celui du permis de construire, mais le droit du consentement implicite y est déjà en vigueur: l’article L 424-2 du Code de l’Urbanisme considère qu’un permis est tacitement accordé si l’administration ne s’y oppose pas expressément.

La généralisation de ce principe de consentement implicite constitue-t-elle une mesure de simplification importante ?

En fait, cette mesure devrait avoir un impact important pour les entreprises qui introduisent des recours devant les tribunaux administratifs, notamment dans le domaine de la construction, de la fiscalité, de l’urbanisme ou de l’environnement. Cela ne signifie pas qu’elle n’aura pas d’impact pour les particuliers, dans le cas où ceux-ci contestent une décision administrative. Mais les décisions administratives qui touchent les particuliers sont beaucoup plus rarement contestées que les décisions impliquant des entreprises.

De ce point de vue, l’inversion de la doctrine en vigueur depuis 1922 (c’est un arrêt du Conseil d’Etat de cette année-là, appelé arrêt Dame Cachet, qui a posé le principe du rejet implicite) aura un impact favorable sur les relations entre les administrations et les entreprises. Les fonctionnaires ne pourront en effet plus agir comme des matous sur leur radiateur face aux usagers de leurs services, en faisant le dos rond et en traînant les pieds pour répondre aux demandes qu’ils reçoivent.

Cette mesure suffit-elle à produire un choc de simplification ?

Au-delà du gain sectoriel de productivité qu’elle va induire (les services devant forcément répondre aux demandes là où ils laissaient passer le temps), elle semble globalement très sous-dimensionnée par rapport aux enjeux de fond. Ceux-ci ont pour nom: transformation numérique de l’administration française, et assouplissement global des procédures, là où la rigidité a gagné du terrain ces dernières années.

Sur ce point, l’Etat, qui a pourtant créé une obscure mission de modernisation de l’action publique, semble privé de véritable vision. Alors que les services fiscaux ont plutôt bien réussi le passage à la déclaration fiscale (de l’impôt sur le revenu des personnes physiques) sur Internet, les autres services sont en retard.

La simplification se situe pourtant là: dans la capacité des administrations à simplifier la vie du citoyen par une dématérialisation accrue des procédures, et l’intégration des techniques de e-citoyenneté dans la décision publique. Alors que de petits Etats comme le Luxembourg se sont courageusement attelé à cette transformation, les hiérarques de la fameuse Direction Générale de la Modernisation de l’Etat en France ont systématiquement étouffé dans l’oeuf tous les projets qui étaient présentés.

L’enjeu présidentiel est tout entier contenu aujourd’hui dans la capacité des hauts fonctionnaires chargés de la modernisation publique de mettre à exécution la mission pour laquelle ils sont payés. Un challenge qu’on se divertira à suivre dans la durée.