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© Kay Nietfeld / POOL / AFP
Finances publiques européennes

Plan de relance européen : les cigales et les fourmis doivent maintenant inventer une nouvelle fin à la fable

Publié le 22 mai 2020
Alors qu'Emmanuel Macron et Angela Merkel viennent de dévoiler un plan de relance pour l'Union européenne, dans quel état sont les finances publiques européennes ? La France peut-elle encore jouer un rôle sur les finances publiques européennes ?
Cyrille Bret
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Cyrille Bret, ancien élève de l'Ecole Normale Supérieure, de Sciences-Po Paris et de l'ENA, et anciennement auditeur à l'institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) est haut fonctionnaire et universitaire. Après avoir enseigné...
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Alors qu'Emmanuel Macron et Angela Merkel viennent de dévoiler un plan de relance pour l'Union européenne, dans quel état sont les finances publiques européennes ? La France peut-elle encore jouer un rôle sur les finances publiques européennes ?

Atlantico.fr : Trois mois après le début de la crise sanitaire et économique, dans quel état sont les finances publiques européennes ?

Cyrille Bret : Pour les institutions européennes comme pour les institutions nationales, c’est la conjoncture économique qui détermine la situation budgétaire. Comme l’activité économique est prévue en forte contraction pour l’année 2020 (de -5 à -12 % du PIB de la zone euro), comme le chômage sera en hausse et comme les budgets nationaux des Etats membres seront mis à rude épreuve, cela aura nécessairement un impact sur la préparation du Cycle Financier Pluriannuel (CFP) qui doit fixer le cap en matière de finances européennes. Autrement dit, l’Union sera dans une situation budgétaire plus difficile tout simplement parce que ses financeurs, les Etats membres, seront eux aussi dans une situation budgétaire difficile. Les Etats membres et l’Union ont vu leurs ressources se réduire fortement et leurs dépenses et engagements croître pour soutenir les salariés, les entreprises et organiser la relance.

Ainsi, les principaux contributeurs au budget de l’Union européenne verront leurs déficits budgétaires et leurs dettes croître dès 2020 : la France aura un déficit budgétaire compris entre 7 et 10 % avec une dette publique bien au-delà du cap des 100 % du PIB. L’Italie, très fortement touchée par la crise sanitaire et économique, verras son déficit public dépasser les 10 % en 2020 et sa dette dépasser le cap des 150 % de PIB.Même les Etats membres les plus « vertueux » budgétairement parlant voient leurs déficits et leurs dettes publiques se creuser. Dans les débats budgétaires européens, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède se dénomment eux-mêmes des « frugaux » parce qu’ils ont maîtrisé leurs finances publiques avant le début de la crise. Ils voulaient déjà limiter le montant des budgets européens avant la crise. Ils sont aujourd’hui d’une grande prudence face à l’initiative Merkel-Macron qui propose à l’Union un plan de relance de 500 millliards d’euros levés par la Commission européenne au nom des Etats membres et distribués sous forme de subventions européennes aux régions qui ont le plus souffert de la crise comme la Lombardie en Italie, la Communauté autonome de Madrid en Espagne ou encore le Grand Est en France.

Toutefois, plusieurs particularités des finances publiques européennes doivent être gardées en mémoire : d’une part, le montant global du budget de l’Union européenne est très limité si on le compare aux budgets nationaux : le budget de l’Union équivaut à 1 % à peine du PIB de toute l’Union, ce qui en crédits de paiement sur une année correspond à la moitié du budget annuel de l’État français. De plus, l’Union européenne n’a pas de déficit budgétaire et n’a pas non plus de dette. Les finances publiques européennes ont donc des marges de manœuvre pour soutenir les ménages, les salariés, les entreprises et les collectivités. Mais tout dépend de la volonté politique des Etats membres. Toute la question est aujourd’hui de savoir s’ils sont prêts à ce que la relance vienne de l’Europe ou non.

Les tensions et les divergences au sein de l’ Union européenne ne sont-elles pas avivées par la crise des finances publiques ?

Avant la crise, dans la négociation lancée par la nouvelle Commission européenne pour le Cycle Financier Pluriannuel (CFP), les lignes de débat étaient les suivantes : les fourmis ou « Etats frugaux » qui voulaient limiter le montant absolu du budget et le ramener en dessous de 1% du PIB européen pour éviter que les cigales (les Etats membres du Sud et de l’Est) ne reçoivent des subventions de leur part. Un groupe anti-redistribution et un groupe pro-redistribution (comprenant la France, la Pologne, l’Italie) étaient en désaccord sur le montant et sur les programmes de subvention intra-européenne via la Politique Agricole Commune et les fonds structurels.

Aujourd’hui, le débat s’est complexifiés entre les Fourmis et les Cigales mais il n’a pas changé de nature car il porte sur la question de savoir si, en période de crise économique, financière et budgétaire extrême, la solidarité européenne s’exercera.

On prétend souvent, surtout à Moscou, Pékin et Washington, que l’Union européenne a volé en éclats lors de la crise. La coordination a été mauvaise et reste mauvaise pour les politiques de confinement et de déconfinement. Mais elle a été très efficace dans le domaine économique. Dès le mois de mars, les Etats membres ont décidé la suspension des mesures de discipline budgétaire du Pacte de Stabilité et de Croissance, ont mis sur pied un programme de soutien de plus de 500 milliards d’euros : le programme SURE de la Commission européenne a soutenu pour 100 milliards d’euros l’indemnisation du chômage partiel mise en place par les Etats, le Mécanisme Européen de Stabilité a mobilisé 250 milliards d’euros de prêts à destination des Etats pour les aider à faire face aux besoins de financement, la Banque Centrale européenne a, elle, racheté des titres de dette privés et publics pour éviter une crise de confiance.

Dans la tourmente des mois de mars et d’avril 2020, l’Union européenne a montré une grande réactivité et une forte solidarité. L’arbre du débat sur les « bonds Corona » ne doit pas masquer l’immense activité de solidarité des Etats-membres les uns envers les autres.

Pour autant, il ne faut pas être naïf, le clivage entre anti-redistribution et pro-redistribution existe encore en Europe. En particulier, les Pays-Bas et l’Autriche continuent à veiller à ce que leur contribution nette à l’Union soit favorable : ils restent attentifs à recevoir à peu près autant qu’ils donnent.

Le véritable clivage passera entre les Etats qui restent attachés à cette logique de « contribution nette » ou non. Soit les Etats européens se considèrent comme appartenant à une copropriété où ce qui est donné aux autres est autant de moins pour soi-même. Dans ce cas, les riches peuvent prêter aux pauvres mais ils doivent se faire rembourser. Soit les Etats considèrent que des transferts, des subventions et des dons sont envisageables car la prospérité des plus pauvres contribue aussi à la prospérité des plus riches en créant un marché de l’emploi, des débouchés, une situation générale plus favorable.

La France a-t-elle encore une influence sur les finances publiques européennes ?

La situation budgétaire de la France à l’entrée de la crise la plaçait dans une position particulière : elle est fortement contributrice puisqu’elle versait plus de 21 milliards d’euros à l’Union européenne, ce qui faisait d’elle le deuxième contributeur après l’Allemagne. Mais elle recevait également beaucoup du budget de l’Union (environ 15 milliards d’euros par an) notamment au titre de la Politique Agricole Commune. Elle figurait également parmi les Cigales avec un déficit budgétaire autour de -3 % du PIB et une dette publique qui tangentait les 100 % de PIB.

Assurément, la France veut aujourd’hui prendre la tête du parti des Cigales frappés par la pandémie (Italie, Espagne) mais également convaincre les Etats membres peu touchés (Pologne, Grèce) mais fortement attachés aux redistributions européennes pour changer le paradigme des finances publiques européennes. Ce que la proposition Merkel Macron de cette semaine veut opérer avec le « saut quantique » c’est le passage à des finances publiques européennes capables d’emprunter elles-mêmes et de redistribuer pour faire face à des chocs asymétriques. Le pari du couple franco-allemand est que la crise est en train de faire franchir une étape à l’Union en la faisant accéder à un stade de solidarité budgétaire et à une étape de maturité politique supérieure. Un moment où les fourmis acceptent de faire des dons aux Cigales dans l’intérêt commun mais pas à n’importe quelles conditions.

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