Réforme des retraites : pourquoi le plan envisagé par le gouvernement pourrait faire gagner beaucoup à la France... à condition de ne pas être mené à moitié

Atlantico : Dans une interview donnée au Parisien, Jean-Paul Delevoye lançait le coup d'envoi de la prochaine réforme des retraites qui devrait marquer le quinquennat d'Emmanuel Macron. Alors que le projet peut théoriquement se résumer à la mise en place d'un système de retraites par points, quels sont les écueils à éviter pour faire de cette ambition une réussite ? Quels sont les principaux risques -entre dérogations ou manque de simplicité - qui pourraient menacer sa réussite ? 

Jacques Bichot : L’interview parue dans Le Parisien n’est pas très précise. Notamment, elle laisse dans le flou la question importante des régimes complémentaires. Pour que la réforme produise ses pleins effets, l’ARRCO-AGIRC et les autres régimes complémentaires par répartition doivent évidemment faire partie des régimes fusionnés. Or le Haut-commissaire se demande en fin d’interview si, pour les hauts revenus, il ne faudrait pas « un régime complémentaire obligatoire ». S’il s’agit de répartition, ce serait retomber dans les vielles ornières. J’espère qu’il s’agit de capitalisation, mais dans ce cas pourquoi ne pas dire « fonds de pension », ce qui aurait supprimé toute ambigüité ? Quant au caractère obligatoire de ce dispositif, en dehors de la propension des pouvoirs publics français à mettre des obligations toujours et partout, y compris quand elles n’ont aucune utilité, on n’en voit guère la raison : les personnes qui perçoivent plus de 120 000 ou 160 000 € par an (les 2 chiffres indiqués dans l’interview) n’ont pas besoin d’être protégées contre un risque d’imprévoyance de leur part, leur pension par répartition sera amplement suffisante pour leur assurer un niveau de vie très au-dessus de la moyenne.

Le risque de dérogations évoqué dans la question est hélas bien réel, étant donné les habitudes françaises en la matière. Il serait bon que le Haut-commissariat, le Gouvernement et le Parlement soient résolus à y résister de façon efficace, sinon le scénario qui s’est déroulé à la Libération (grand projet de régime unique débouchant in fine sur une multiplicité de régimes) pourrait bien se reproduire.

La réforme étant essentiellement simplificatrice, il ne devrait pas y avoir de risque de « manque de simplicité ». Hélas, la tendance française à la complication, partagée par les corporations et par une partie assez importante de la haute fonction publique, est très puissante. Supposons que l’Assemblée puis le Sénat, en proie à leurs vieux démons, se livrent à une formidable guérilla d’amendements catégoriels venant dénaturer le projet de loi, comment le Gouvernement et le président de la République (qui soutiendra là un des projets phare de sa campagne électorale) se débrouilleront-ils ? 

Philippe Crevel : Dans le quotidien « Le Parisien » du 31 mai, Jean-Paul Delevoye a précisé les modalités de la réforme des retraites version Emmanuel Macron. L’objectif poursuivi est d’appliquer le concept « un euro cotisé donne les mêmes droits à la retraite pour tous ».Pour cela, un régime universel serait institué et concernerait les 34 régimes de base qui existent actuellement. L’unification des régimes de retraite est un chantier qui peut potentiellement concerner tous les actifs travaillant en France, plus de 30 millions de personnes. Les 16 millions de retraités devraient échapper à la réforme en restant soumis aux règles actuelles pour leurs pensions. 

Cette unification, en fonction des modalités qui seront retenues, créera des gagnants et des perdants qu’il conviendra de traiter. Il faudra également instituer un dispositif de lissage pour éviter que les actifs se situant à quelques années de leur départ à la retraite ne soient pénalisés. La réforme systémique pose également la question du mode de gouvernance qui est actuellement de nature paritaire notamment pour les complémentaires. Que deviendront les caisses de retraite, les institutions de retraite paritaires, les salariés qui y travaillent ?

Le 1er écueil, le calendrier

Du fait de sa complexité, la réforme peut s’enliser dans les sables de la négociation. Si le Gouvernement passe en force, les syndicats bloqueront que ce soit dans les entreprises munies d’un régime spécial ou dans la fonction publique. Au-delà de la discussion, la réforme peut également échouer si le délai de mise en œuvre est long. Un nouveau gouvernement sera alors tenté de l’annuler. La cohabitation de l’ancien et du nouveau régime sera une source de complexité temporaire mais réelle. 

Au niveau du calendrier, Jean-Paul Delevoye a précisé que 2018 serait consacrée à la concertation avec les partenaires sociaux mais aussi avec l’ensemble des citoyens à travers une consultation sur Internet. Les orientations de la réforme seraient connues à la fin de l’année ou au début de l’année 2019. L’examen par le Parlement devrait intervenir au cours de l’été prochain. La mise en œuvre débuterait en 2015 avec un étalement possible pour certaines caisses sur 10 ans. 

2ème écueil : Le périmètre de la réforme

Le Gouvernement entend intégrer dans le périmètre de sa réforme les 42 régimes de base. Il est actuellement plus discret sur le devenir des régimes complémentaires qui relèvent du paritarisme mais il est assez logique qu’ils soient concernés par la réforme. Les trois fonctions publiques, Etat, hospitalière et collectivités territoriales seront soumises aux règles du régime universel. L’intégration des régimes spéciaux (SNCF, énergie, etc.) sera sans nul doute sujette à des débats passionnés à des négociations houleuses. 

La question des indépendants

Au 1er janvier 2018, le régime des indépendants, le RSI, est transféré au régime général de l’assurance-vieillesse. Ce transfert concerne le régime de base et le régime complémentaire (même si pour ce dernier les indépendants en conservent la direction). De ce fait, en cas de création de régime universel de retraite, les indépendants seront concernés. Mais les indépendants comme les professions libérales et les exploitants agricoles devraient conserver certaines spécificités comme les taux de cotisation. Un alignement sur les règles du régime général pourrait entraîner une augmentation substantielle de leurs charges.

La question de la fonction publique

La transition d’un système à prestations définies à un système à cotisations définies sera par nature complexe.

L’abandon de la règle de la pension égale à 75 % des traitements des six derniers mois suppose que dans le nouveau système les fonctionnaires s’y retrouvent sans pour autant créer de nouvelles inégalités de traitement avec les autres actifs. Il faudra traiter la question du devenir du régime Additionnel de la Fonction Publique qui permet aux agents publics de cotiser sur leurs primes. En effet, Jean-Paul Delevoye a annoncé que l’ensemble du traitement primes comprises donnera lieu à attribution de points. 

Du fait de la pyramide des âges des fonctionnaires et des montants de pension, le coût de leurs pensions pour le futur régime universel pourrait être important. Sans subvention d’équilibre, il est probable que les salariés du privé soient amenés à financer la retraite du secteur public.

3ème écueil : le système retenu 

Le nouveau régime unique prendra la forme d’un système par points. Les actifs accumulent sur un compte retraite des points qui sont fonction de leurs cotisations. Au moment de la liquidation, les points accumulés sont convertis en rente en prenant en compte la valeur de rachat du point.

Ce système remplacera le système par annuités en cours au sein de nombreux régimes de base. L’ensemble de la carrière sera pris en compte quand aujourd’hui, pour calculer la pension de base, seules les 25 meilleures années sont retenues.

Plusieurs techniques d’attribution de points sont possibles. Les cotisations peuvent servir à acheter des points selon un tarif fixé par avance. L’attribution des points et le montant des cotisations peuvent être également disjoints. Les cotisations visent à payer les pensions des actuels retraités. Les points pourraient être attribués selon d’autres critères, montant du salaire annuel, pénibilité, etc.

Emmanuel Macron avait indiqué durant la campagne que le nouveau régime français pourrait être en comptes notionnels. Ainsi, chaque assuré aurait un compte retraite sur lequel seraient versés ses points. Au moment de la liquidation, la pension est calculée en fonction de l’espérance de vie à la retraite de la génération à laquelle appartient l’assuré. Ce mode de calcul permet une neutralité actuarielle. Avec l’augmentation de l’espérance de vie, le montant de la pension annuelle versée se réduit. Jean-Paul Delevoye n’est pas favorable à cette technique et semble avoir convaincu le Président de la République sur ce sujet. 

Le régime par points et en particulier celui en comptes notionnels peut s’affranchir des durées de cotisation et des âges légaux de départ à la retraite. En effet, un assuré partant tôt bénéficiera d’une pension moindre que celui qui décide de rester en activité. 

Néanmoins, au sein des pays ayant mis en place de tels régimes, des âges butoirs ont été conservés afin de garantir un minimum de pension. Jean-Paul Delevoye a indiqué qu’en France l’âge légal restera fixé à 62 ans. Le maintien de cet âge vise à réduire le coût pour la collectivité des départs anticipés à la retraite. 

4e écueil, le mercato de la retraite ou la problématique du transfert

Le Gouvernement devra fixer les règles de transition d’un système à un autre.

Si pour les actuels retraités, le basculement ne devrait pas avoir d’incidences, tel ne serait pas le cas pour les actifs. Jean-Paul Delevoye a précisé que la réforme commencerait à s’appliquer à compter de 2025 avec un lissage possible sur 10 ans. 

Pour les actuels actifs concernés par la réforme, un dispositif de transfert devra être adoptif permettant de convertir leurs droits à retraite et donc garantir un certain montant de pension compte tenu de la carrière professionnelle passée.

La première option consisterait à réserver le nouveau système aux nouveaux entrants dans la vie active. Cette solution n’a guère de chance d’être retenue car la transition durerait plus de 40 ans.

La deuxième option repose sur la méthode du maintien des « droits acquis ». Elle consiste à calculer la pension acquise dans l’ancien régime à la date de transformation et à la convertir en nombre de points ou en capital virtuel initial. Cette méthode est particulièrement appropriée dans le cas de la transition immédiate. Elle pose néanmoins des difficultés d’estimation puisqu’elle nécessite de faire des hypothèses sur les conditions de liquidation dans le régime en annuités (salaire de référence, durée d’assurance, âge de départ à la retraite…) alors que la carrière n’est pas achevée.

La troisième option repose sur la méthode de la valorisation des cotisations passées. Elle consiste à accorder des droits dans le nouveau régime (un capital virtuel ou un nombre de points) en fonction des cotisations correspondant à la période d’activité passée dans l’ancien régime. Cette méthode est particulièrement appropriée dans le cas de la transition progressive avec affiliation simultanée. Elle nécessite de disposer d’un historique des cotisations ou rémunérations individuelles ou, à défaut, d’utiliser des proxies (reconstitutions approximatives) pour calculer le capital virtuel initial ou le nombre de points sur la base de carrières individuelles approchées. Lorsque le taux de cotisation a beaucoup augmenté dans le passé, cette méthode peut conduire à attribuer de faibles pensions aux salariés les plus âgés ; un taux de cotisation plus élevé (par exemple celui du nouveau régime en points ou en comptes notionnels), combiné à l’historique des rémunérations passées, peut alors être retenu pour appliquer la méthode.

Quelle que soit la méthode choisie, il y aura obligatoirement des gagnants et des perdants qu’il faudra le cas échéant indemniser.

5ème écueil : les dispositifs de solidarité 

Un euro cotisé permettra-t-il d’obtenir les mêmes droits ? Comment apprécier la notion de droits, droits annuels, droits tout au cours de la retraite ? En effet, un ouvrier a une espérance de vie inférieure à celle d’un cadre supérieur. Faut-il prendre en compte les espérances de vie par catégorie sociale ? Une telle option serait complexe. Des majorations de points pourraient être prévues.

Le système de retraite par répartition actuel garantit près de 80 % du dernier salaire pour les actifs se situant à proximité du SMIC quand ce taux est de 50 % pour les cadres. Le changement de système garantira, sans nul doute, le montant des pensions versées aux salariés les plus modestes.

Plusieurs dispositifs sociaux ou de solidarité (majorations pour enfants réversion, minimum contributifs, minimum vieillesse, etc.) existant dans le système actuel devront être reconduits dans le nouveau régime universel. Jean-Paul Delevoye a précisé le 31 mai 2018 qu’il faudra clarifier le financement de ces dispositifs qui représentent 60 milliards d’euros. 

Par ailleurs, le passage du système par points supposera également la refonte de la réversion qui assure une part non négligeable des retraitées femmes. L’unification des règles de réversion qui diffèrent aujourd’hui selon les régimes de retraite, sera sans nul doute une source de simplification pour les futurs retraités.

6e écueil, la gouvernance du nouveau régime universel de retraite

Même si depuis 1995, le paritarisme est en recul, en particulier pour les régimes de base, il reste un des piliers de l’assurance-vieillesse. Les régimes AGIRC-ARRCO sont gérés de manière paritaire comme le prouvent les décisions prises dans le cadre de l’Accord National Interprofessionnel. Les autres régimes dont le RSI ou la mutualité agricole disposent d’instances représentatives.

L’unification des régimes de retraite s’accompagnera-t-elle du maintien d’un minimum de paritarisme ? Comment gérer un système unique avec des actifs relevant de statuts différents ? Qui sera compétent pour fixer les règles d’indexation des pensions ainsi que la valeur d’achat et de rachats des points ? L’État, le Parlement, la direction du régime unique ?

La fusion pose également la question de la transformation juridique des institutions de retraite complémentaire qui sont des organismes paritaires, dotés de la personnalité morale. Les cotisations sont actuellement prélevées par plusieurs groupes de protection sociale.

Quels sont les avantages que pourrait retirer le pays d’une réforme réussie ? Et quels sont ces avantages qui pourraient être menacés par une réforme mal construite ?

Jacques Bichot : Les avantages sont multiples. D’abord, chacun serait enfin libre et responsable. Libre de liquider sa pension quand il veut, de façon partielle si cela l’arrange, en cumulant le cas échéant pension partielle et travail à temps partiel exactement comme cela lui convient, et convient à son éventuel employeur. Responsable, parce que bien entendu, pour le calcul de la pension, la valeur de service du point sera multipliée par un coefficient dépendant de l’âge de l’assuré social. Ce coefficient calculé par les actuaires ne devra dépendre d’aucune considération politique, fut-elle déguisée en bien-pensance sociale. Dès lors, celui qui liquidera sa pension de manière précoce ne doit pas s’attendre à faire une « bonne affaire » aux frais de la princesse, c’est-à-dire de l’ensemble des autres Français : à lui de voir s’il préfère le loisir au niveau de vie. Tous les choix sont respectables, à condition que celui qui les fait en assume les conséquences. Nul ne doit pouvoir agir en petit malin qui a trouvé le bon filon pour toucher beaucoup en ayant versé peu.

Le défaut de construction qui doit être absolument évité est donc la substitution de dispositions hétéroclites, catégorielles, à ce qui est normalement le cœur d’un bon régime de retraites par répartition : la neutralité actuarielle. Il est dommage que Jean-Paul Delevoye n’ait pas introduit et expliqué cette notion dans son interview, car elle est absolument centrale pour disposer d’un bon régime par points, équitable et facile à gérer. La neutralité actuarielle est la qualité d’un système où tous les choix personnels sont possibles car ils n’aggravent ni n’allègent d’aucune manière la situation financière du régime. Vous voulez par exemple différer la liquidation de votre pension au-delà de l’âge pivot qui sert de référence en remplacements de nos antiques et solennels « âges de la retraite » : libre à vous, les calculs des actuaires fournissent le coefficient à utiliser pour que cela n’avantage (ou désavantage) ni vous ni la Caisse de retraite. 

Un autre défaut de construction, encore plus important, concerne l’attribution des droits à pension. Le Haut-commissariat à la réforme des retraites semble à ce stade raisonner en toute ignorance d’un des très rares théorèmes dont nous disposons en économie, le théorème de Sauvy. Alfred Sauvy disait il y a déjà plus de 40 ans que nous ne préparons pas nos retraites par répartition en versant des cotisations vieillesse, mais en mettant des enfants au monde et en les préparant convenablement à se rendre professionnellement utiles. C’est une vérité toute simple, rigoureuse : nos cotisations vieillesse sont versées au fur et à mesure aux retraités ; elles financent les pensions actuelles, elles ne financeront donc pas les pensions qui seront versées dans plusieurs décennies. Sauvy a bien expliqué cela, j’ai ensuite pris le relais dans de nombreux articles et ouvrages : peine perdue, il n’y a pire sourd que celui qui ne veut pas entendre, et les hommes politiques français, à quelques exceptions près, raisonnent toujours comme s’il était normal que le versement des cotisations vieillesse produise des droits à pension. 

Nous sommes toujours, à cet égard, sous le régime de Vichy, car c’est une loi de 1941 qui a instauré en France la répartition en remplacement de la capitalisation, c’est-à-dire a décidé d’utiliser les cotisations vieillesse pour payer les pensions actuelles au lieu de les investir pour préparer les pensions futures. Il serait grand temps de tirer un trait sur le mensonge qui consiste à dire qu’entretenir nos anciens nous donne des droits sur les jeunes. Ce qui les rends nos débiteurs, c’est que nous les entretenons, les éduquons, finançons leur formation initiale et leur assurance maladie, pas le fait que nous accomplissions notre devoir envers nos parents devenus âgés. 

Le projet de réforme ne prévoit pas de changement dans ce domaine ; cela veut dire que nous continuerons à distribuer des « faux droits », comme disait Jacques Rueff (l’inspirateur de la réforme des finances de la France au début de la Ve République), des droits sans rapport avec la réalité économique. Certes, il sera possible de faire ultérieurement cette partie névralgique de la réforme dont nos retraites par répartition ont besoin, mais c’est vraiment dommage d’ouvrir un grand chantier pour ne faire que la moitié du travail ! 

Philippe Crevel : Les objectifs de simplification et d’équité s’accompagne d’une rationalisation de la gestion. L’équilibre du futur régime sera assuré à travers les valeur d’achat et celle de rachat des points. La gestion sera plus fine et plus indolore. Les pouvoirs publics pourront changer ces valeurs en fonction des évolutions démographiques et économiques. Dans le système actuel, les ajustements nécessitent de passer par des réformes anxiogènes et complexes. 

Le Gouvernement essaiera de maquer cet objectif qui est par ailleurs louable en mettant en avant l’équité. Tout le monde sera censé être traité de la même façon. Le problème dans ce type de réforme est qu’elle fabriquera des gagnants et des perdants, les premiers se feront discrets quand les seconds hurleront. Si le gouvernement fait trop de concessions, sa réforme perdra en lisibilité et en efficacité. S’il prend le parti d’une ligne dure, il peut s’attendre à une guerre de tranchées. Les pouvoirs publics entendent faire une réforme à coût nul. Ce sera très difficile au regard des exigences prévisibles des syndicats dans la fonction publique et au sein des régimes spéciaux. 

Quels sont les enjeux de moyen-long terme de cette réforme des retraites ? Quels sont les objectifs que le gouvernement pourrait raisonnablement se fixer, et les objectifs qui traduiraient une réforme revue à la baisse ? 

Jacques Bichot : Le principal enjeu concerne la gouvernance du système. La multiplicité des régimes rend cette gouvernance extrêmement malaisée. La compensation démographique entre régimes ne concerne que les régimes de base et son insuffisance est patente depuis longtemps. Un régime unique, ayant une direction réellement responsable de son équilibre financier, pourra enfin être géré de façon professionnelle, et non plus politique, à l’aide de lois de financement de la sécurité sociale et de lois spécifiques dont les articles consistent pour beaucoup à prendre des décisions qui relèveraient en bonne logique d’un directeur général de France retraites.

En particulier, la réforme, si elle est astucieusement étudiée et réalisée, pourra supprimer tout un fatras de tuyaux sociaux-budgétaires qui transforment la sécurité sociale et Bercy en un système de vases communicants interdisant toute compréhension de la situation véritable des finances de la sécurité sociale d’une part, et de l’Etat d’autre part. Dans les conditions actuelles, les pouvoirs publics peuvent faire apparaître les déficits là où cela les arrange : les comptes publics ont beaucoup à voir avec des contes de fées où beaucoup de choses marchent à coup de baguette magique. La réforme des retraites sera bonne si elle va dans ce sens de la vérité comptable, à défaut d’aller dans celui de la vérité économique précédemment évoquée.

Si le Gouvernement ne se donne pas de tels objectifs, espérons du moins que nous aurons une simplification pour l’usager, qui disposera d’un compte de retraite par répartition unique au lieu de plusieurs, et une diminution des frais de gestion, qui pourraient à terme être divisés par deux, revenant de plus de 5 Md€ par an à moins de 3.

Philippe Crevel : La France est entrée de plain pieds dans le papy-boom. Il y avait 5 millions de retraités en 1981, il y en a 16 millions en 2018 et il y en aura 25 millions en 2040. Le Gouvernement a clairement indiqué qu’il fallait plafonner la contribution de la nation pour la retraite autour de 14 % du PIB. La réforme vise avant tout à assurer un partage équitable de cette contribution et de permettre une gestion aussi fine que possible. Emmanuel Macron veut doter le pays d’un dispositif unique pour la retraite. A travers cela, il veut également régler la bombe à retardement que constitue la retraite des fonctionnaires. En effet, du fait de la pyramide des âges de la fonction publique, un nombre croissant de fonctionnaires partira à la retraite dans les prochaines années. En créant une caisse universelle, l’Etat pourrait être tenté de faire payer une partie de ces retraites par l’ensemble des actifs au lieu de recourir aux impôts. C’est plus indolore de faire payer les entreprises et les salariés que le contribuable même si in fine c’est la même chose. L’Etat pourrait également sortir de son champ le paiement des pensions ce qui constituera un allègement fictif des dépenses. Un tel jeu de bonneteau pourrait se reproduire avec les régimes spéciaux. Il ne faudrait pas que ces considérations comptables l’emportent sur les objectifs de réductions des coûts de fonctionnement du système, de transparence et d’équité. Ce chantier gigantesque par sa complexité peut comporter d’innombrables chausse-trappes.