Comment Milton Friedman a su allier capitalisme et liberté

Milton Friedman, Capitalisme et liberté, 1962

Chef de file de l’école de Chicago et rénovateur des théories monétaristes, également membre de la Société du Mont-Pèlerin, Milton Friedman (1912-2006) fut prix Nobel d’économie en 1976 pour « ses découvertes dans le champ de l’analyse de la consommation, de l’histoire et de la théorie monétaire et pour sa démonstration de la complexité des politiques de stabilisation monétaire ». En 1962, à une époque où prospère inexorablement le Welfare State, M. Friedman offre avec Capitalisme et Liberté[1]un livre quasi programmatique : indépendance des banques centrales et flexibilité des taux de change, chèque éducation, déréglementation de la profession de médecin, retraite par capitalisation, etc.

Après avoir condamné l’impôt sur les successions et l’impôt progressif sur le revenu, tous deux coupables d’inégalités arbitraires et de gaspillages, M. Friedman recommande d’abaisser substantiellement les taux nominaux et d’élargir l’assiette de l’impôt. En pénalisant l’accumulation de richesses, la progressivité sanctionne « moins le fait d’être riche que celui de le devenir », et aboutit in fine à « protéger les nantis contre la concurrence de nouveaux venus » (effet en partie annihilé, concède-t-il toutefois, par l’utilisation de « procédés d’évasion fiscale »). Quoiqu’il en soit, l’impôt sur le revenu le plus conforme à la liberté individuelle reste « un impôt à taux uniforme sur les revenus supérieurs à ceux dont la faiblesse justifie qu’ils soient exemptés ». En somme, Friedman milite ici pour l’adoption d’une flat tax.

Autre « dispositif qui se recommande d’emblée » : l’impôt négatif sur le revenu. Lucide sur le caractère potentiellement néfaste de ses contreparties, Friedman propose l’instauration d’un « impôt négatif » destiné à « résoudre le problème de la pauvreté » en garantissant aux plus démunis un revenu minimum. S’il fait certes intervenir l’État dans la sphère sociale, ce mécanisme a, d’après l’auteur, le mérite de préserver la neutralité du marché. Devenu dans les années 1970 et 1980 le promoteur de l’orthodoxie néolibérale, cet ancien keynésien repenti a eu une influence considérable dans la définition des réformes engagées par Ronald Reagan, Margaret Thatcher ou encore… Augusto Pinochet (grâce, en l’occurrence, à l’entremise des « Chicago Boys »).

            L’impôt progressif sur le revenu et l’impôt sur les successions sont les méthodes que les gouvernements ont le plus généralement utilisées pour modifier la distribution du revenu. Avant de nous interroger sur leur caractère désirable, il vaut la peine de se demander s’ils ont atteint leur but.

            Nos connaissances actuelles ne nous permettent pas de répondre de façon probante à cette question. Quelque informé qu’il puisse être, le jugement qui suit n’est donc qu’une opinion personnelle, formulée, par souci de brièveté, plus dogmatiquement que ne le justifie la nature du dossier. J’ai l’impression que ces mesures fiscales n’ont que peu contribué, quoique de manière non négligeable, à restreindre les différences entre les positions moyennes de groupes de familles, classés en fonction de certaines mesures statistiques des revenus. En revanche elles ont suscité entre les personnes appartenant à ces classes de revenus des inégalités essentiellement arbitraires et d’une ampleur comparable. Par suite, il est permis de se demander si l’effet net de ces mesures, compte tenu de l’objectif fondamental de l’égalité de traitement, a été d’accroître ou de diminuer l’égalité.

            Sur le papier, les taux des impôts sont à la fois élevés et extrêmement progressifs. Mais leur effet a été réduit de deux manières. D’abord, ils ont eu seulement pour résultat, partiel de rendre plus inégale la distribution des revenus avant impôts. C’est là l’incidence habituelle de la fiscalité. En décourageant la participation à des activités lourdement imposées – activités comportant dans le cas qui nous occupe des risques importants et des inconvénients non pécuniaires –, ces taux accroissent les bénéfices qui s’attachent à ces activités. Ensuite, ils ont provoqué la naissance de moyens, législatifs et autres, d’échapper à l’impôt ; je veux parler de ces fameuses « échappatoires » légales telles, par exemple, que les exemptions d’impôts sur les intérêts des obligations municipales et d’État, le traitement particulièrement favorable qui est réservé aux bénéfices en capital, la conversion des bénéfices en capital des gains ordinaires, etc. Le résultat en a été d’aboutir à des taux effectivement imposés bien plus faibles que les taux nominaux, et – chose peut-être plus importante – de rendre capricieuse et inégale l’incidence des impôts. Les gens d’un même niveau économique paient des impôts très différents selon la source, pourtant « accidentelle », de leurs revenus et selon les occasions qui leur sont données d’échapper au fisc. Si les taux actuels étaient pleinement appliqués, les effets en pourraient bien être assez graves pour provoquer une baisse radicale de la productivité de la société. Il se peut, par conséquent, que l’évasion fiscale ait été essentielle au bien-être économique. S’il en est ainsi, cet avantage a été acquis au prix d’un grand gaspillage de ressources et de l’introduction d’une iniquité généralisée. Des taux nominaux bien moins élevés, accompagnés d’une imposition plus égalitaire de toutes les sources de revenus, pourraient à la fois être plus progressifs dans leur incidence moyenne, plus équitables dans le détail et moins prodigues en ressources.

            Le jugement, selon lequel l’impôt sur le revenu des personnes physiques a été arbitraire dans ses effets et d’une efficacité limitée quant à la réduction de l’inégalité, est largement partagé par les spécialistes de la question, y compris nombre de ceux qui sont fortement favorables à l’utilisation de l’impôt progressif pour réduire l’inégalité. Eux aussi préconisent une réduction drastique des taux frappant les revenus les plus élevés et un élargissement de l’assiette de l’impôt.

            Un autre facteur qui a réduit l’effet de la structure fiscale sur l’inégalité des revenus et des fortunes tient à ce que ces impôts frappent moins le fait d’être riche que celui de le devenir. S’ils limitent l’usage qui peut être fait des revenus de la richesse existante, ils entravent d’une façon encore plus nette – pour autant qu’ils soient effectifs – l’accumulation de richesses. L’imposition des revenus du capital ne fait rien pour réduire le capital lui-même ; elle réduit simplement le niveau de la consommation des possesseurs de ce capital et les possibilités qu’ils ont d’ajouter à leur fortune. Les mesures fiscales poussent ainsi à éviter les risques et à donner à la richesse existante des formes relativement stables, ce qui réduit la probabilité d’une disparition des biens accumulés. En revanche, le meilleur moyen d’effectuer de nouvelles accumulations est d’investir une large fraction de l’épargne dans des activités risquées, dont certaines entraîneront des bénéfices élevés. Si l’impôt sur le revenu était effectivement appliqué, il fermerait cette route. En conséquence, il aurait pour effet de protéger les nantis contre la concurrence de nouveaux venus. Dans la pratique, les procédés d’évasion fiscale auxquels j’ai déjà fait allusion annulent notablement cet effet. […]

            Pour apprécier les effets de l’impôt progressif sur le revenu, il me semble important de distinguer deux problèmes, même si cette distinction ne peut être nettement observée dans son application : celui, premièrement, de la collecte des fonds destinés à financer les dépenses entraînées par les activités gouvernementales […] ; celui, deuxièmement, des fins redistributives de l’impôt. Le premier problème pourrait fort bien exiger, pour être résolu, un certain degré de progressivité, et afin de mettre les coûts en accord avec les prestations et pour des raisons d’équité sociale. Il est cependant difficile de justifier sur ces bases les taux élevés qui frappent actuellement les revenus et les successions les plus importants, ne serait-ce que parce que ce qu’ils rapportent est si faible.

            En tant que libéral, en revanche, je trouve difficile de trouver une quelconque justification à un impôt progressif dont le seul but est de redistribuer les revenus. Cela me paraît un exemple évident d’utilisation de la coercition pour prendre à certains et pour donner à d’autres : c’est ainsi entrer en conflit ouvert avec la liberté individuelle.

            Toutes choses bien considérées, la structure de l’impôt sur le revenu qui me paraît la meilleure est celle d’un impôt à taux uniforme sur les revenus supérieurs à ceux dont la faiblesse justifie qu’ils soient exemptés, ces revenus étant définis de façon large et des déductions n’étant accordées que pour des dépenses strictement définies. […] [J]e combinerais ce programme avec l’abolition de l’impôt sur les revenus des sociétés et en exigeant que les sociétés attribuent leur part de revenus à chacun de leurs actionnaires, ces derniers devant faire figurer les sommes ainsi définies dans leurs déclarations de revenus. Les autres changements qui me paraissent souhaitables – du moins les plus importants – sont l’élimination des avantages accordés au pétrole et aux autres matières premières, l’élimination de l’exemption fiscale sur les intérêts des obligations locales et d’État, l’élimination du traitement spécial réservé aux bénéfices en capital, la coordination de l’impôt sur le revenu et de l’impôt immobilier, l’élimination enfin des nombreuses déductions aujourd’hui permises.

            Un impôt uniforme proportionnel impliquerait des paiements absolus plus élevés pour les personnes dotées des revenus les plus élevés. Et pourtant, il nous éviterait une situation dans laquelle une majorité pourrait voter pour imposer à une minorité des impôts qui n’affectent pas aussi sa propre charge fiscale.

            L’idée de substituer un impôt uniforme sur le revenu à l’actuelle structure progressive des impôts fera l’effet à plus d’un lecteur d’une proposition révolutionnaire. Et il en est bien ainsi au niveau conceptuel. Pour cette raison même, on ne saurait trop fortement souligner qu’elle n’est pas révolutionnaire si l’on prend en considération les sommes rapportées, la redistribution des revenus ou tout autre critère pertinent. […] En fait, un tel taux uniforme, même si aucun changement n’était apporté aux autres traits de la loi, rapporterait même une somme plus importante parce qu’une quantité plus importante de revenus imposables serait déclarée, et cela pour trois raisons : il y aurait moins de motifs qu’aujourd’hui de recourir à des dispositions légales mais coûteuses qui réduisent l’importance des revenus imposables déclarés ; on aurait moins tendance à négliger de déclarer les revenus qui devraient l’être légalement ; enfin, la suppression des effets décourageants pour l’initiative qui sont ceux du système actuel entraînerait une utilisation plus efficace des ressources présentes et un revenu général plus élevé.

            Si ce que rapportent aujourd’hui les taux fortement progressifs est si faible, il en doit être de même de leurs effets redistributifs. Cela ne signifie pas qu’ils sont inoffensifs. Au contraire. Si le rapport est si faible, c’est en partie parce que certains des hommes les plus compétents du pays consacrent leurs énergies à imaginer des moyens de le maintenir à ce faible niveau ; et parce que de nombreux autres hommes mènent leurs activités en gardant un œil sur les effets fiscaux de celles-ci. Tout cela est pur gaspillage. Et qu’en retirons-nous ? Au mieux, le sentiment de satisfaction qu’éprouvent certains à voir l’État redistribuer les revenus. Et ce sentiment est fondé sur l’ignorance des effets réels de l’impôt progressif ; il disparaîtrait certainement si les faits étaient connus.

            Pour affecter la distribution des revenus, une action sociale d’un genre très différent de la fiscalité se justifie de façon évidente. Une grande partie des inégalités dérivent d’imperfections du marché. Nombre d’entre elles ont été créées par l’action des pouvoirs publics et pourraient être supprimées par cette même action. Toutes les raisons existent d’adapter les règles du jeu de manière à éliminer ces sources d’inégalité. Par exemple, les privilèges monopolistiques particuliers accordés par le gouvernement, les tarifs et autres mesures légales dont bénéficient certains groupes, sont une source d’inégalité. Le libéral accueillera avec faveur leur suppression. D’autre part, l’extension et l’élargissement des chances de s’instruire ont constitué un facteur majeur qui a tendu à réduire les inégalités. De telles mesures ont cette vertu de frapper à la source de l’inégalité plutôt que d’en adoucir simplement les symptômes.

            La distribution des revenus est encore un de ces domaines dans lesquels les pouvoirs publics ont fait plus de mal qu’il n’ont été capables d’en supprimer. Nous sommes ici en présence d’un nouvel exemple de justification de l’intervention gouvernementale par les prétendus défauts du système de la libre entreprise, alors que nombre de phénomènes que déplorent les champions du biggovernment[« État démiurge »] sont eux-mêmes la création des pouvoirs publics, petits et grands. […]

            [P]eut-être serions-nous tous désireux de contribuer au soulagement de la pauvreté, si tout le monde faisait de même. Sans une pareille assurance, nous pourrions ne pas vouloir y consacrer la même somme. Dans les petites communautés, la pression du public peut suffire à garantir cette condition, même en ce qui touche la charité privée. Dans les grandes communautés impersonnelles qui dominent de plus en plus notre société, cela est bien difficile. […]

            Deux choses paraissent claires. D’abord, si l’objectif est de soulager la pauvreté, il nous faut un programme destiné à aider les pauvres. Toutes les raisons, par exemple, existent d’aider le pauvre paysan, non parce qu’il est paysan, mais parce qu’il est pauvre. C’est-à-dire qu’un tel programme doit être conçu pour aider les personnes en tant que personnes, et non pas en tant que membres de tel groupe professionnel, de tel groupe d’âge, de telle catégorie de salariés, de tel syndicat ou de telle industrie. Voilà un défaut qui affecte tous les programmes, dans leur profusion apparemment inépuisable. En second lieu, dans toute la mesure du possible, le programme, tout en fonctionnant par l’entremise du marché, ne devrait ni fausser celui-ci ni entraver son fonctionnement. C’est là une des tares des politiques de soutien des prix, des lois sur le salaire minimum, des mesures tarifaires, etc.

            D’un point de vue purement mécanique, le dispositif qui se recommande d’emblée est l’impôt négatif sur le revenu. Dans le cadre de l’impôt fédéral sur le revenu, nous disposons à présent aux États-Unis, d’une exemption de 600 dollars par personne (plus une déduction minimale uniforme de 10 %). Si un particulier perçoit un revenu imposable de 100 dollars – s’il reste 100 dollars une fois effectuées exemptions et déductions –, il paye un impôt. Si l’on suivait ma proposition, et si ses revenus imposables représentaient 100 dollars de moins que la somme de l’exemption et des déductions, il payerait un impôt négatif, c’est-à-dire qu’il recevrait un secours. Si le taux du secours était, disons, de 50 %, il recevrait 50 dollars. S’il n’avait aucun revenu, et pour la simplicité du raisonnement, s’il ne bénéficiait d’aucune déduction, il recevrait, le taux étant constant, 300 dollars. Si en revanche, bénéficiant de déduction – par exemple pour des dépenses de santé – son revenu moins les déductions était négatif avant même la soustraction de l’exemption, il recevrait plus. Le taux des allocations pourrait évidemment être progressif, de même que le sont les taux de l’impôt une fois l’exemption déduite. De cette façon, il serait possible de fixer un plancher – ici 300 dollars par personne – au-dessous duquel aucun revenu net (défini désormais en lui incorporant l’allocation) ne pourrait tomber. La définition précise de ce plancher dépendrait de ce que pourrait se permettre la communauté.

            Les avantages d’un tel système sont évidents. Il est spécialement destiné à résoudre le problème de la pauvreté. L’aide qu’il fournit à l’individu prend la forme la plus utile, à savoir le numéraire. Il a un caractère général et peut être substitué à la foule de mesures particulières qui sont actuellement en vigueur. Il rend explicite la charge supportée par la société. Il fonctionne en dehors du marché. Si, comme toute autre mesure dont le but est de soulager la pauvreté, il réduit les motifs que pourraient avoir ceux que l’on aide de s’aider eux-mêmes, il ne les élimine pas entièrement comme le ferait un système consistant à compléter les revenus jusqu’à ce qu’ils atteignent un certain minimum. Toujours, un dollar de plus de gagné signifie plus d’argent à dépenser.

            Des problèmes d’administration se poseraient sans aucun doute, mais ils me semblent ne constituer qu’un inconvénient mineur, à supposer qu’inconvénient il y ait. Le nouveau système s’adapterait directement à notre système actuel d’impôt sur le revenu et pourrait être géré en même temps que lui. Le présent système concerne la grande majorité des gens qui ont des revenus, et la nécessité de couvrir tout le monde aurait pour effet accessoire d’améliorer son fonctionnement. Chose plus importante, si le dispositif proposé remplaçait le fouillis des mesures qui sont aujourd’hui destinées aux mêmes fins, le poids administratif total en serait certainement réduit.            Un calcul rapide indique aussi que cette proposition pourrait coûter beaucoup moins d’argent que l’ensemble actuel des mesures sociales – pour ne rien dire de la réduction corrélative du degré d’intervention de l’État. D’autre part ce même calcul montre quel gaspillage entraîne le présent système, si on le considère précisément comme destiné à aider les pauvres.

            L’inconvénient majeur de l’impôt négatif sur le revenu, tient à ses implications politiques. L’adopter, ce serait, en effet, créer un système dans lequel des impôts frapperaient les uns pour que l’on puisse verser des subsides aux autres. Et il est à présumer que ces « autres » ont le droit de vote. Le danger subsiste toujours qu’au lieu d’être un dispositif par lequel la grande majorité des contribuables s’imposerait elle-même de bon cœur pour aider une minorité infortunée, nous nous trouvions devant un système grâce auquel une majorité frapperait d’impôts à son propre bénéfice une minorité rétive. Ma proposition rend le processus si explicite que le danger qu’elle recèle est peut-être plus grand que celui que présenteraient d’autres mesures. Je ne vois pas de solution à ce problème, sinon de faire confiance à la modération et à la bonne volonté de l’électorat.

            Au cœur de la philosophie libérale, il y a la croyance dans la dignité de l’individu, dans sa liberté d’utiliser au maximum et selon ses propres lumières ses capacités et les occasions qui se présentent à lui, à cette seule condition qu’il ne compromette pas, ce faisant, la liberté qu’ont les autres individus de faire la même chose. Cela implique en un sens la croyance en l’égalité des hommes ; en un autre sens, dans leur inégalité. […]

            Le libéral fera par conséquent une nette distinction entre l’égalité des droits et des chances, d’une part, et l’égalité matérielle ou égalité des résultats, d’autre part. […] Et s’il peut approuver l’action de l’État dans l’amélioration du sort des pauvres parce que c’est là une façon plus efficace pour la masse de la communauté d’atteindre l’objectif commun, il ne le fera cependant qu’à regret, car ce sera substituer l’action obligatoire à l’action volontaire.

            L’égalitarisme ira tout aussi loin. Mais il voudra aller plus loin encore. Il proposera de prendre aux uns pour donner aux autres, non pas parce qu’il s’agira là d’un moyen plus efficace grâce auquel les « uns » pourront atteindre leurs objectifs, mais au nom de la justice. Ce point atteint, l’égalité entre ouvertement en conflit avec la liberté : on doit choisir. On ne peut être à la fois en ce sens égalitariste et libéral.

Extrait de "La pensée libérale de l'impôt", de Victor Fouquet, aux éditions Libréchange. Pour acheter ce livre, cliquez ici