Ceux qui ont vraiment le pouvoir en Europe aujourd’hui

Petit tour d'horizon des principales institutions européennes, et des autres acteurs pouvant eux ausis se disputer le pouvoir en Europe. Premier constat : ces dernières années ont vu de nombreux changements et de nouveaux rapports de force.

Le Conseil européen

Le sommet des chefs d'Etat des 28 a longtemps été une institution souffrant du "consensus mou". Son fonctionnement changeant, il devient maintenant une institution de pouvoir, sans doute la plus puissante du trio Conseil/Commission/Parlement.

Malgré la nomination depuis 2010 d'un président permanent, le Conseil européen peine à être perçu comme un organe décisionnaire fort par rapport à la Commission européenne. Son fonctionnement regroupant 28 chefs d'Etat et se faisant fréquemment sur le mode du consensus peut-il lui permettre de centraliser plus le pouvoir à l'avenir ?

Alain Wallon : Le consensus était souvent le résultat d'une tendance molle en effet, mais de plus en plus de décisions peuvent se faire maintenant à la majorité qualifiée, y compris sur des questions centrales comme la justice ou les affaires intérieures. Cette tendance permet au Conseil de pouvoir générer une décision malgré l'existence de désaccords. On est encore dans une tendance de fond qui vise à "ne fâcher personne" et notamment les petits pays qui font alliance avec des grands contre d'autres grands. Mais cette manière de faire typique de la précédente Commission va sans doute changer avec la nouvelle. Le Conseil pourrait en tout cas se permettre de ne plus rechercher ce consensus mou qui faisait sa faiblesse.

Le fait qu'il y ait 28 pays n'est plus vraiment un problème. Certes, cela fait beaucoup de membres, mais l'UE est maintenant habituée à ce fonctionnement. Lors de la grande ouverture de 2004, les choses étaient brusquement devenues plus complexes, mais maintenant, on est capable de produire des décisions de manière plus fluide.

La Commission européenne

Souvent décriée du fait d'un pouvoir jugé trop important et peu visible, la Commission est le centre des critiques des eurosceptiques, quand ce n'est pas des gouvernants eux-mêmes. C'est sans doute surestimer son pouvoir réel.

La Commission européenne possède à la fois une initiative législative, et un pouvoir exécutif. Ce double pouvoir ne lui assure-t-elle pas une "rente de situation" sur la politique européenne ? 

Alain Wallon : Tout d'abord, il semble nécessaire de voir les prérogatives exactes de la Commission. Elle ne peut que proposer des projets de lois, qui sont ensuite discutés par des groupes de travail. Ce processus peut durer de longs mois avant qu'un document ne soit finalisé et soumis au vote du Conseil, voire à celui du Parlement. La Commission est gardienne des traités et a le quasi-monopole de l'initiative (mais elle ne l'a pas sur la sécurité ou la défense, domaines réservés des Etats). Faire le portrait d'une Commission toute-puissante est donc une erreur. Elle n'a que l'autorité de la chose proposée, mais pas de la chose décidée. Et cette confusion est largement entretenue par les Etats-membres lorsqu'ils se plaisent à critiquer "Bruxelles", mais la décision, c'est le Conseil et le Parlement. Et surtout le Conseil, qui a grignoté de l'influence à la Commission, notamment lors de la période Sarkozy-Merkel.

L'absence de processus démocratique dans le choix de la Commission européenne condamne-t-elle l'Europe à empiler les institutions sans pouvoir et peu lisibles, puisque le "vrai" pouvoir est concentré dans une seule institution ?

Alain Wallon : La Commission reçoit des mandats dans des domaines où elle est habilitée à négocier (comme pour le Traité transatlantique) mais elle doit ensuite rendre compte. En dernière instance, les Etats-membres ont le dernier mot. La mauvaise réputation de la Commission vient surtout de l'incompréhension par le citoyen du triangle institutionnel européen, où seul le Parlement est élu.

Le Parlement européen

Décrié comme sans réel pouvoir dans le triangle institutionnel, le Parlement a pourtant vu ses prérogatives s'accroître. Même s'il n'est plus cantonné à un rôle d'observateur, ayant aujourd'hui plus de pouvoir que jamais, il reste en retrait par rapport au Conseil.

La seule instance européenne démocratiquement élue au suffrage universel reste encore majoritairement un organe de contrôle, et de codécision avec des instances non-élues directement dans un scrutin européen. Son manque de pouvoir autrefois décrié s'est-il un peu amélioré ? Pourquoi le Parlement n'arrive-t-il pas à s'imposer comme la plus puissante des institutions européennes ?

Alain Wallon : Le Parlement n'a pas l'initiative législative. Il reste donc pour beaucoup dans un rôle "d'attente". Il fait des rapports, s'intéresse à de nombreux sujets, a des commissions performantes, mais cette impossibilité d'initiative est un fardeau pour lui. Son pouvoir a progressé, mais il reste relativement en-deça de ce qu'il devrait être. Le travail parlementaire n'est pas mis à sa juste valeur. Pourtant, le Parlement passe son temps à essayer de grignoter toujours plus de terrain – il a son mot à dire sur la désignation des commissaires – et il a gagné du poids avec le processus de désignation du Président de la Commission.  

La technocratie européenne

L'Union européenne emploie 55 000 fonctionnaires. La technocratie européenne est souvent accusée d'être tentaculaire et de s'arroger des prérogatives sur les décisions. Une situation vraie auparavant, de moins en moins aujourd'hui.

L'Europe est présentée comme une machine opaque à la législation complexe permettant aux hauts fonctionnaires de prendre l'ascendant sur le politique. La "technocratie" européenne est-elle vraiment celle qui tient les manettes ? Comment son pouvoir évolue-t-il ?

Alain Wallon : Le nouveau président de la Commission déclare vouloir éviter que les directions générales soient des royaumes quasi-indépendants comme c'était parfois le cas. Les commissaires restaient trop à la surface des choses pendant que la technocratie était libre de fixer des agendas selon leur souhait, et ne suivait pas forcément l'avis des membres de la Commission. Que Juncker ait décidé de donner plus de pouvoirs à certains commissaires pour qu'ils imposent des thématiques prioritaires est un point important par rapport au passé.

François Beaudonnet : Il y a un phénomène de vases communiquants : si le politique ne prend pas le pouvoir qui est le sien, la machine administrative peut s'emballer et tourner toute seule. Ceux qui ne sont que des exécutants peuvent devenir "un peu plus". Cela ne se produit pas sur tout, pas tout le temps. Mais évidemment, quand le Parlement européen veut travailler sur des thèmes comme "la dimension des roues de tracteurs", il arrive que les choses échappent à cette assemblée élue, qui ne devrait pas avoir vocation à s'occuper de ce genre de choses. Cependant, même si je suis sceptique sur le fonctionnement européen, je vois aussi que les fonctionnaires ont sincèrement le souhait de travailler pour l'intérêt général, en s'y adonnant à fond (même si leur rémunération est en contrepartie confortable). De plus, l'Europe à 28 manque d'une vraie impulsion politique collective laissant une place à la haute fonction publique européenne. Mais ce n'est pas une volonté délibérée chez ces gens de prendre le pouvoir, ils sont face à des politiques, des chefs d'Etat, qui ne font pas toujours bien leur "travail" au niveau européen.

La Banque centrale européenne

Mario Draghi est apparu comme un personnage majeur de la politique européenne en 2014 en imposant notamment un quantitative easing contre la tendance qui prévalait, et qui s'imposait comme une règle incontournable. Est-il seulement un "homme fort" ponctuel, ou son succès marque-t-il la prise de pouvoir de la BCE comme détenteur du pouvoir dans l'UE ?

Nicolas Goetzmann : La Banque centrale européenne dispose déjà du rôle majeur au sein de la zone euro, celui de maîtriser la conjoncture économique par le biais de la politique monétaire. Ce qu’elle a d’ailleurs très mal fait depuis 2008, mais avec un espoir progressif d’amélioration depuis l’arrivée de Mario Draghi.

Concernant l’assouplissement quantitatif, ce que nous percevons aujourd’hui comme une prise de pouvoir n’est en fait qu’un fonctionnement normal d’une banque centrale indépendante pour sa politique monétaire. Et ce qui a étonné tout le monde, c’est que l’avis de l’Allemagne n’a pas été prioritaire. Le coup d’état de la BCE, c’est de ne pas avoir pas obéi à l’Allemagne. Ce que Mario Draghi a fait, en ce sens, c’est remettre l’église au milieu du village vis-à-vis de Berlin.

Par contre, les insupportables précédents de Jean Claude Trichet, qui adressait des lettres aux dirigeants européens, comme Papandréou ou Berlusconi, pour leur dire ce qu’ils avaient à faire en termes de réformes, ne se sont pas reproduits sous Mario Draghi. Ce dernier semble faire plus attention aux limites de son pouvoir. Mais la difficulté est que ce pouvoir est véritablement "extraordinaire" : politique monétaire, Troïka, régulation bancaire. La BCE est un organe surpuissant par nature. Il est délicat de faire profil bas.

Que nous apprend le succès de Mario Draghi sur le rééquilibrage du pouvoir en Europe entre les institutions et les différents Etats-membres, sachant que le quantitative easing était loin de faire l'unanimité ?

Nicolas Goetzmann : Le premier point est que le temps de l’unanimité est révolu au sein du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne. Cette unanimité était plus ou moins la règle et le vote était considéré comme inutile. C’est, du moins en partie, fini. L’institution ne peut en devenir que plus politique à l’avenir parce que les gouvernements feront de plus en plus attention aux personnes nommées.

Mais encore une fois, ce qui a pu surprendre, c’est de voir la BCE sortir des clous imposés par la doctrine de la Bundesbank. Ce qui est en réalité plutôt favorable à la suite de la zone euro. Il semble qu’il existe une révolte contre la prise de pouvoir total par l’Allemagne et les pays du nord au sein des institutions. La faiblesse du contrepouvoir français, qui devrait avoir ce rôle, oblige certains acteurs à sortir du bois, ce qui a été le cas de Mario Draghi. Sans ses interventions, notamment en 2012, il y a quand même fort à parier que l’euro serait déjà enterré. La rigidité de la politique Merkelienne est en réalité la plus grande menace qui existe sur l’intégrité de la zone euro. Mais les épreuves ne sont pas finies, le cas de la Grèce peut encore faire dérailler l’ensemble. Pour le moment, de sommet en sommet, la stratégie fonctionne encore. Mais il faut reconnaître que ce sont les critiques les plus virulentes face au dogme de l’orthodoxie qui ont permis la sauvegarde de l’Europe. 

Les gouvernements nationaux

Les gouvernements nationaux restent centraux dans une Europe encore loin de verser dans le fédéralisme et le transfert massif de souveraineté. Lorsque l'on constate l'attitude autoritaire de l'Allemagne, la manière dont la Grèce prend le contre-pied des politiques qui lui étaient imposées, ou la capacité d'évitement de la France à mener les réformes structurelles pour respecter les critères de déficit, n'est-on pas dans une situation où ce sont les Etats-nation et leurs intérêts qui font la loi, de fait, en Europe ? 

François Beaudonnet : Il y a eu un basculement ces dix dernières années d'une Europe communautaire au profit d'une Europe inter-gouvernementale. La première, représentée par la Commission et le Parlement représente l'Europe des débuts souhaitée par ses fondateurs. Mais les gouvernements qui représentent la seconde ont pris le dessus. Dans les médias, on parle plus des sommets européens que des assemblées plénières du Parlement à Strasbourg. Pourquoi ? Parce que les choses les plus importantes se décident lors des sommets, tout simplement… Les dix années de la Commission Barroso ont de plus beaucoup affaibli l'institution, et quand l'Europe est en cirse, elle a naturellement tendance à se replier sur ses Etats. Ce sont les gouvernements qui ont pris des décisions lors de la crise grecque ou la crise de l'euro. Le Parlement était absent (ce n'était pas son domaine), et la Commission européenne était loin des actions nécessaires, se contentant de proposer des rapports…

L'Allemagne

Wolfgang Schäuble, ministre des Finances de la première puissance européenne n'hésite pas à dire que "l'UE n'est pas en train de négocier un nouveau programme avec la Grèce", ce qui ne l'empêche pas de discuter avec le ministre grec Varoufakis. La méfiance entre la fonte de ses intérêts avec les intérêts de tous les européens, conjugués à sa position de leader économique de l'UE, ne donne-t-elle pas à l'Allemagne un pouvoir contre-productif ? Qu'est-ce qui peut aujourd'hui se faire sans l'Allemagne en Europe ?

François Beaudonnet : C'est l'absence de la France qui fait la force de l'Allemagne ! L'absence française au niveau européen, et le manque d'une voix forte permettent à l'Allemagne d'émerger, d'autant que ce pays, globalement, arrive à garder des positions sur le long terme pour un dossier donné, sans changements incessants. L'Allemagne n'a pas vraiment envie d'avoir une hégémonie européenne, je pense même que cela les dérange.Bien sûr, ne soyons pas naïfs, cela les arrange pour défendre leurs intérêts. Mais cette positions qu'ils affirment petit à petit n'évolue dans ce sens que parce que la France ne parvient pas à être à la hauteur.

Les peuples

La Grèce, en portant au pouvoir Alexis Tsipras et Syriza, a montré que les décisions européennes finissent par se heurter au choix des urnes quand celui-ci ne va pas dans le sens de l'UE. Alors que l'opinion laisse poindre une méfiance et un sentiment de dépossession, le peuple n'est-il pas finalement celui qui "ayant le dernier mot" est le détenteur d'un pouvoir auquel les autres doivent s'adapter ?

François Beaudonnet : Si. Et tant mieux sans doute. Et je note une chose intéressante : si on regarde les positions officielles de l'Europe, on pourrait penser que ce qu'il s'est passé en Grèce a été vécu comme une catastrophe. De manière surprenante, pas du tout. Cela a été une gifle pour l'Europe de l'austérité, mais cela a aussi envoyé le signal d'un peuple qui reprend peut-être la main et que quelque chose qui sera positif pour l'Europe va se produire. L'Europe a besoin du peuple : quand cette énorme machine tourne en roue libre, elle ne fait finalement plus grand-chose, et ne répond à plus aucune aspiration.