76% des Français fiers de leur région : la réforme territoriale à l’épreuve des sentiments d’appartenance

Atlantico : Une majorité de Français (60 %) sont favorables à la suppression des départements et autant se disent prêts à la réduction de moitié des régions, selon un sondage Ifop pour Sud Ouest Dimanche. Pourtant, 76% des Français se déclarent être fiers de leur région (selon le baromètre Topdesrégions 2014 de Newcorp Conseil). Comment expliquer cette contradiction ? 

Alain Renaudin :Tout simplement parce que ce ne sont pas des contradictions mais des mesures et des informations différentes. En premier lieu, lorsque le Premier ministre parle des départements, il parle surtout de supprimer les conseils généraux, un échelon administratif d’abord très mal connu, ensuite très distant des Français qui voient donc surtout dans cette annonce l’occasion de réduire une forme de gabegie de dépenses publiques liée à une entité pour laquelle il n’ont ni sentiment ni proximité. Ensuite, concernant les régions, il faut bien distinguer le général du particulier, il y a une grande différence entre supprimer "des régions" et supprimer "ma" région. On fait souvent des raccourcis dans l’analyse des sondages d’opinion qui sont des outils très subtils et sensibles, notamment aux formulations des questions bien sûr mais également aux contextes d’étude. Finalement, les Français prouvent une fois de plus qu’ils sont raisonnables et matures, à la fois convaincus du besoin de réduire des dépenses publiques qu’ils jugent inutiles (ce qui est en creux une bien piètre nouvelle) et simultanément attachés à leur ancrage territorial. Il y a une notion économique d’un côté, culturelle de l’autre. Il serait naïf de penser que les régions seraient tranchées sans douleur.

Mais les deux enquêtes se rejoignent sur l’analyse générationnelle. L’étude "Topdesregions" révèle en effet que ce sont surtout les jeunes qui se déclarent attachés à leur région de naissance, bien davantage que les plus âgés (49% des 18-24 ans sont "très fiers" de la région où ils sont nés versus 34% des 75 ans et plus). Nous retrouvons cet égard dans l’étude Ifop dans laquelle les 18-24 ans sont majoritairement opposés (52%) à la réduction du nombre de régions lorsque les 35 ans et plus y sont favorables à 65%. S’il ne s’agit pas d’une affaire de générations mais d’époques, l’identité régionale, de proximité, davantage "communautaire", se développerait et la réforme régionale souhaitée se poserait alors à contretemps des tendances.

Gérard-François Dumont : Des millions de Français viennent de subir des prélèvements fiscaux inédits : augmentation sans précédent de leurs impôts ou personnes devenues imposables alors que le chômage est extrêmement élevé. Dans ce contexte, on leur répète depuis des années qu’une réforme territoriale serait nécessaire et, désormais, qu’elle pourrait rapporter plus de dix milliards d’euros. Difficile de ne pas le croire alors que cette idée est diffusée à l’envie par les gouvernements successifs et soutenue par nombre d’experts dont les Français ne savent pas qu’ils méconnaissent la géographie de la France.

Pourtant, nombre de questions se posent : les résultats de l’intercommunalité, avec sa généralisation mise en œuvre depuis 1999, prouvent-ils que toute fusion de certaines compétences a automatiquement des effets bénéfiques ? La méthode envisagée est-elle la bonne pour améliorer l’attractivité des territoires français et donc l’emploi ? Pourquoi une division par deux des régions et non par un et demi, trois ou quatre ? Des pays étrangers ont-ils des projets semblables ? Les pays étrangers n’auraient-ils que des grandes régions ? Les pays étrangers ont-il systématiquement supprimé les échelons entre les régions et les communes ?

Il faut poser ces questions et donner les réponses vraies. Premièrement, l’intercommunalité, à ce jour, a augmenté les charges sur les territoires sauf dans les cas, trop rares, où les élus l’ont mise en œuvre en respectant le principe de subsidiarité qui suppose de laisser les questions se traiter à l’échelon le plus bas où elles peuvent être mieux résolues[1].

Deuxièmement, employer une méthode jacobine serait néfaste. Une fusion autoritaire ou quasi-autoritaire des régions se traduirait par de lourdes procédures qui mettront plusieurs années à se concrétiser effectivement. Le temps et l’énergie consacrés à de telles procédures priveraient les régions du temps précieux qu’elles doivent investir dans l’essentiel, le développement de d’attractivité de leur territoire. Pendant ce temps, les pays étrangers qui ne perdent pas de temps à courir après un optimum régional inexistant, donc à discuter du "sexe des anges" [2], avanceront. Parce qu’ils savent que cette idée technocratique selon laquelle il y aurait un découpage régional rationnel entraînant inévitablement une meilleure situation de l’emploi n’existe pas. Car, en effet, dans tous les pays, le découpage régional est issu de l’histoire [3]. Il en résulte partout des régions plus petites, parfois plus petites que la région française la plus petite, et d’autres plus grandes, pourtant moins peuplées que la région française la plus peuplée, que ce soit en Allemagne, aux Pays-Bas, en Suisse, en Italie, en Espagne, en Autriche ou au Etats-Unis.

L’une des forces des régions tient à leur identité dans le mesure où, lorsqu’elle est partagée, elle permet aux différents acteurs politiques, économiques, sociaux, associatifs, de bâtir et d’œuvrer pour des projets communs. Les Français connaissent leur histoire ; ils savent que leurs régions sont culturellement et géographiquement différentes, y compris celles à faible identité partagée, comme le Centre et les Pays de la Loire. Ils savent aussi que, dans un monde globalisé, il est essentiel d’avoir des racines, car ce sont des outils de compétitivité. Pour ne citer que deux exemples, la réussite de la première entreprise française de pneumatiques (Michelin) ou celle de la première entreprise française de semences (Limagrain) tiennent aussi à ce qu’elles sont auvergnates et surtout qu’elles le sont restées. La réussite mondiale du festival des vieilles charrues à Carhaix-Plouguer est inséparable de l’identité bretonne de ses créateurs et organisateurs.      

En 2008, seuls 39% des Français étaient favorables à  une suppression des départements (Ifop). L’approbation d’une telle réforme a donc progressé, en un peu plus de six ans, de 21 points, et le rapport de force s’est totalement inversé. Quelles sont les raisons de ce changement d'opinion ?

Alain Renaudin :L’explication n’est pas à chercher du côté d’une hypothèse de délitement de l’identité territoriale culturelle (beaucoup d’indicateurs du côté du marketing territorial prouvent le contraire), mais très clairement du côté de la perte de confiance dans l’utilité de la dépense publique. C’est le même sentiment qui explique la montée en puissance du ras-le-bol fiscal, cette idée de l’inefficacité de l’action politique, donc de perte de légitimité de ses moyens. Il est en effet fondamental dans l’analyse de ce projet de réforme du découpage territorial de bien comprendre que l’opinion publique y voit beaucoup plus des échelons administratifs et politiques, que des services publics. Nous ne sommes pas en train de parler de fermer des bureaux de poste ou des gares, mais des équipes de fonctionnaires et d’élus que les Français ne connaissent pas (demandez-leur de citer leurs conseils généraux ou régionaux !). C’est pour eux que la crise aura sonné le glas.

Autrement dit, si les Français acceptent l’idée de ce redécoupage administratif territorial, ce n’est pas parce qu’ils ne sont pas attachés à leur territoire, mais parce qu’ils pensent que ces équipes ne servent à rien. C’est la méconnaissance - au mieux - ou la critique de l’action politique régionale qui est confirmée par cette acceptation. Sur ce point, ce qui permet au politique de se réformer, c’est qu’il est mal jugé, ce qui, admettons-le, n’est pas une raison très glorieuse. 

Gérard-François Dumont : Ce changement d'opinion montrant une France favorable à une suppression des départements est également le résultat d’un discours "politiquement correct" sur ce sujet, tenu à droite et à gauche, depuis des années. En outre, un sondage national sur un tel sujet doit être relativisé. En effet, les départements français ont une profondeur identitaire fort différente. La grande majorité est le produit d’une longue histoire, d’ailleurs bien antérieure à leur dénomination de 1790, puisque la Creuse était la Marche, l’Aveyron le Rouergue, le Lot le Quercy…

En revanche, d’autres départements ont une identité moins marquée. Les révolutionnaires de 1792 n’ont laissé à Lyon [1] qu’un département croupion pour les sanctionner d’avoir élu une majorité girondine. Les départements de l’Île-de-France datent des années 1960. Autrement dit, le Parisien ou le Lyonnais ne ressent pas le même sentiment d’éventuelle privation de son département que l’habitant du monde rural.

En outre, un tel sondage a un sens très relatif. Car, même si on supprime les départements, il faudra maintenir les missions qu’ils remplissent : aide à l’enfance, aide aux personnes âgées avec l’allocation personnalisée à l’autonomie (APA), aide aux handicapés, entretien des collèges…

Et, dans la grande partie du territoire français, le département est un échelon essentiel car, dans le pays le plus vaste de l’Union européenne, c’est le seul échelon où s’exerce réellement la complémentarité entre le monde urbain et le monde rural.Les départements correspondent à une identité ancienne  qui exerce toujours ses effets aujourd’hui car ils donnent des réponses de proximité qu’une région lointaine, chargée des grandes infrastructures, ne peut donner. Un seul exemple : transférez toutes les compétences du département de la Vendée à Nantes, il est à peu près certain que l’économie, donc l’emploi et les conditions de vie des Vendéens, en pâtiront. Il faut se rappeler que la force de la France, c’est la dimension et la diversité de son territoire. Tuer les départements, c’est porter atteinte à ces atouts. En revanche, tout doit être fait pour améliorer la gouvernance des territoires. En ce sens, le projet de fusion Haut-Rhin, Bas-Rhin, un projet élaboré localement, malheureusement pas soutenu par Paris, était excellent. De même, les projets de mutualisation de moyens du Loiret, du Loir-et-Cher et l’Eure-et-Loir sont à encourager.

Rappelons aussi que nombre de pays ont des échelons correspondant aux départements : les Kreise en Allemagne, les provinces en Espagne, les comtés aux Etats-Unis...

Le taux de fierté régionale atteint le score de 96% en Bretagne. Les scores sont également très élevés concernant les régions Nord-Pas-de-Calais, Lorraine, Aquitaine, Midi-Pyrénées, ou encore l’Alsace. Quelles sont les régions où ce redécoupage est sujet à de fortes polémiques ?

Alain Renaudin : La Bretagne est éternelle. Découpage administratif ou pas, les Bretons resteront Bretons. C’est en effet en Bretagne que nous mesurons le record de France de la fierté d’appartenance régionale, avec même 73% des Bretons "très fiers" de leur origine régionale versus 41% en moyenne pour les Français. Mais là encore, ce qui crée le socle identitaire territorial, c’est l’Histoire, la culture, les valeurs, les sites géographiques, les gens, les figures historiques, la lumière, la faune, la flore, la gastronomie … c’est tout sauf l’existence ou non d’un échelon administratif. Cet échelon arrive après en quelque sorte, il vient plus ou moins bien recouvrir le territoire historique et culturel, comme une forme de reconnaissance républicaine de l’identité régionale. Certaines régions vivront très mal leur disparition "officielle", sauf peut-être si elles en englobent d’autres (par exemple le Nord). Concernant la Bretagne, on peut penser que le législateur aura la bonne idée de ne pas y toucher, sauf s’il tient à voir déferler des hordes d’hermines sur la capitale.

A l’autre bout du curseur, les Franciliens ne sont que 53% à être fiers d’être nés en Ile-de-France, dont un maigre 21% à en être "très fiers". Si l’on prenait en compte le taux de fierté d’appartenance régionale comme critère, c’est l’Ile-de-France qu’il faudrait rayer de la carte !  

Gérard-François Dumont : Partout, le redécoupage des régions françaises peut, s’il est imposé par le haut selon une logique technocratique, susciter des polémiques avant, pendant la procédure de fusion ou après, au vu de résultats probablement décevants. Qui peut démontrer où se trouve la synergie à fusionner l’Alsace et la Lorraine ? D’une part, ces deux régions disposent de réglementations différentes dans de nombreux domaines. D’autre part, l’Alsace est tournée vers l’Allemagne rhénane et la Lorraine vers le Benelux. Qui peut démontrer a priori où se trouve la synergie à fusionner le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie, deux régions qui ont, grosso modo, les mêmes problèmes de reconversion avec un avantage incontestable au Nord compte tenu d’une tradition d’entrepreneuriat et du désenclavement de Lille, la grande œuvre de Pierre Mauroy, ville passée d’une gare terminus (Lille Flandres) à une gare (Lille Europe) tête d’un réseau nord-ouest de l’Europe. 

Une fusion ne peut réussir qu’à condition qu’elle s’inscrive dans des logiques de meilleure gouvernance. Même la fusion Haute-Normandie-Basse-Normandie n’aura pas d’effets positifs si elle n’est pas précédée de la définition d’un projet commun.  

Le redécoupage actuel a-t-il du sens ? Pourquoi redécouper les régions alors que les Français semblent y attacher beaucoup d'importance ? 

Alain Renaudin : Sur le fond, et au delà des économies budgétaires qui restent à démontrer ou a minima à chiffrer, la question économique et stratégique consisterait tout simplement à savoir si moins de régions est propice à un plus fort dynamisme économique, régional et national ? En matière d’animation et de fédération territoriales, la tendance ces dernières années a plutôt consisté à chercher à consolider, développer, rassembler autour de marques territoriales fortes plutôt qu’à gommer ces ancrages et identités régionales. Nous sommes par ailleurs dans une époque "bottom up" où ce sont plutôt les initiatives locales, sur des équipes à tailles humaines, qui font bouger les choses plutôt que les grosses équipes "d’en haut", aux prérogatives élargies. De ce point de vue, il y a peu de chance d’imaginer qu’agrandir la taille du terrain rendra le joueur meilleur.

En outre, ce serait une erreur d’imaginer ces identités à géométries variables comme concurrentes. Nous sommes d’identités multiples et ce sont ces assemblages qui constituent aussi la fierté nationale, la fierté d’un pays riche en diversités culturelles et régionales. Jamais comme aujourd’hui nous n’avons tant eu besoin de repères, de racines, de socles. Et c’est aussi un gage de tolérance et de respect, il suffit d’être attaché à ses racines pour comprendre que les autres soient attachés aux leurs. L’erreur politique serait de faire de ce sujet un nouveau de division des Français, assez éloigné de leurs préoccupations réelles, en le présentant sous l’angle de la rationalisation budgétaire sans pour autant en démontrer les bénéfices économiques tangibles.

Gérard-François Dumont : Le découpage régional actuel en France a du sens. Il n’est pas intervenu en un jour, mais se moule dans l’histoire longue des territoires. D’abord, il respecte les frontières départementales qui, rappelons-le, n’ont pas été imposées par l’Assemblée nationale de 1790, mais ont été laissées par l’Assemblé au libre choix des acteurs locaux qui ont le plus souvent retenu des limites historiques, donc identitaires.

Ensuite, la réflexion conduisant à la régionalisation actuelle a commencé il y a longtemps, avant la Première Guerre mondiale. La France appauvrie par cette Première Guerre l’a mise entre parenthèses et ensuite, il a fallu plus de trois décennies pour l’établir. Bien sûr, on peut imaginer des retouches à la marge. Mais aucun pays qui a voulu faire table rase de son passé territorial n’a obtenu de résultats probants. 

Peut-on craindre une perte des identités régionales ?

Alain Renaudin : Plus la - nouvelle - Région sera large, plus elle s’éloignera des identités locales qui chercheront à se réaffirmer, comme pour compenser une identité régionale diluée. Le scénario alors vraisemblable est un découplage entre le découpage administratif d’inspiration financière et étatique, et le découpage régional culturel, qui ne se reconnaîtra pas dans les régions "vues d’en haut", c’est-à-dire de Paris. Alors, plus les régions seront larges et éloignées, plus le maillage des identités locales se réaffirmera et sera fin. Des exemples existent déjà, comme la Vendée ou la Savoie pour n’en citer que deux, qui vivent davantage à travers leur identité départementale que régionale (Pays de la Loire et Rhône-Alpes respectivement).

Gérard-François Dumont : Le risque de perte des identités régionales, de repères est réel et la capacité des personnes de s’investir dans la vie et le développement de leur territoire serait amoindrie. Regardons Paris. Supposons qu’en 1960, un gouvernement ait fait de Montreuil, Issy-les-Moulineaux, Saint-Denis ou Levallois-Perret des arrondissements de Paris. Ces territoires s’en porteraient-ils mieux ? Evidement non. C’est parce qu’ils ont conservé leur personnalité communale qu’ils se sont investis et connaissent des résultats meilleurs que s’il avaient été mangés dans un Paris élargi.  

Quelles régions ont déjà mis en place des mesures permettant leur regroupement ?

Gérard-François Dumont : Examinons d’abord des pays étrangers. Dans aucun pays démocratique, une division par deux des régions n’a été effectuée, ni même envisagée. Le petit Delaware aux États-Unis ne demande nullement à rejoindre la Pennsylvanie ou le petit Rhode Island le Massachusetts. En Suisse, les cantons de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne tiennent à conserver leur autonomie, ce qui ne les empêche nullement de conduire ensemble de nombreuses réalisations. Et les cantons francophones suisses n’ont nulle envie de fusionner.

D’ores et déjà, dans les lois françaises, tout permet des synergies entre les régions. L’important est d’écarter ce qui gêne leur meilleure gouvernance, ce qui signifie par exemple, revenir sur les nombreuses mesures de recentralisation prises ces dernières décennies et supprimer les doublons qui alourdissent la gestion des territoires, doublons dont l’État est le plus souvent responsable. Par exemple, il est anormal que l’État conserve dans les départements des directions sociales aussi importantes alors que le social est de la responsabilité centrale des départements. Mais peut-être veut-il masquer ses propres responsabilités en faisant des régions et des départements les boucs-émissaires des malheurs de la France.

Notre maillage territorial est une belle dentelle fragile qui sera encore moins attractive si, au lieu d’être ce quelle est, c’est-à-dire du sur mesure, elle devient du prêt-à-porter. Etre compétitif dans le monde pour dynamiser, ce n’est pas seulement vendre des produits et des services, c’est aussi vendre l’identité territoriale qu’ils portent. Les gouvernements ne doivent pas croire que, grâce à un "grand soir" des régions et de départements, un miracle se produira. En revanche, ils doivent créer de meilleures conditions pour permettre aux régions et aux départements d’améliorer la gouvernance de leurs territoires.  En particulier, il appartient à l’État de mieux jouer l’émulation entre les territoires, car c’est un élément essentiel de meilleure gouvernance. L’émulation territoriale permet d’obtenir davantage de résultats que l’intégration territoriale. C’est pourquoi il ne faut pas empêcher que cette émulation s’exerce par le bas. Les réussites du Futuroscope ou du Puy-du-Fou ont ainsi engendré nombre de réalisations, certes moins connues, dans d’autres territoires.

Méthodologie : grande enquête nationale NewCorp Conseil issue du baromètre TOPDESREGIONS 2014. Echantillon national représentatif de 2000 Français âgés de 18 ans et plus, méthode des quotas, interrogés du 21 au 27 février 2014.