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Toxique illusion : pourquoi un gouvernement de concorde nationale passerait totalement à côté du défi politique de la sortie de crise
©YOAN VALAT / POOL / AFP

Changement de casting

Toxique illusion : pourquoi un gouvernement de concorde nationale passerait totalement à côté du défi politique de la sortie de crise

Macron parierait sur un gouvernement de "concorde»" pour sortir de la crise, avec des personnalités telles que Manuel Valls, Stéphane Le Foll ou Nathalie Kosciusko-Morizet. Un changement de casting qui ne devrait avoir aucun impact sur la haute administration.

Éric Verhaeghe

Éric Verhaeghe

Éric Verhaeghe est le fondateur du cabinet Parménide et président de Triapalio. Il est l'auteur de Faut-il quitter la France ? (Jacob-Duvernet, avril 2012). Son site : www.eric-verhaeghe.fr Il vient de créer un nouveau site : www.lecourrierdesstrateges.fr
 

Diplômé de l'Ena (promotion Copernic) et titulaire d'une maîtrise de philosophie et d'un Dea d'histoire à l'université Paris-I, il est né à Liège en 1968.

 

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Edouard Husson

Edouard Husson

Universitaire, Edouard Husson a dirigé ESCP Europe Business School de 2012 à 2014 puis a été vice-président de l’Université Paris Sciences & Lettres (PSL). Il est actuellement professeur à l’Institut Franco-Allemand d’Etudes Européennes (à l’Université de Cergy-Pontoise). Spécialiste de l’histoire de l’Allemagne et de l’Europe, il travaille en particulier sur la modernisation politique des sociétés depuis la Révolution française. Il est l’auteur d’ouvrages et de nombreux articles sur l’histoire de l’Allemagne depuis la Révolution française, l’histoire des mondialisations, l’histoire de la monnaie, l’histoire du nazisme et des autres violences de masse au XXème siècle  ou l’histoire des relations internationales et des conflits contemporains. Il écrit en ce moment une biographie de Benjamin Disraëli. 

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Pierre Guerlain

Pierre Guerlain

Pierre Guerlain est professeur émérite de civilisation américaine à l'Université Paris Ouest Nanterre.

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Atlantico : Le gouvernement de concorde nationale proposé par Emmanuel Macron aura-t-il un réel impact sur la politique sanitaire menée jusqu'à présent par le gouvernement Philippe ?

Pierre Guerlain : La question centrale ici c’est pourquoi il n’y a pas de concorde nationale en France face à la pandémie. Il y a bien sûr les fortes fractures sociales qui préexistaient à la crise comme on l’a vu avec les manifestations des gilets jaunes puis contre la réforme des retraites. Déjà les personnels soignants étaient parmi les manifestants et réclamaient des crédits supplémentaires pour l’hôpital public. Ensuite le gouvernement a tardé à réagir face à la pandémie. On sait maintenant que dès janvier l’OMS, organisation qui n’est pas parfaite mais remplit une fonction essentielle de protection sanitaire au niveau mondial, avait prévenu des risques d’épidémie puis de pandémie. La France ne s’est pas préparée. Le 6 mars le président se rendait au théâtre et était encore dans le déni de la gravité. Ensuite les déclarations officielles furent carrément schizophrènes : appel au confinement mais non annulation des élections municipales. Par ailleurs, la rhétorique gouvernementale n’a cessé d’osciller entre conseils de type apparemment médical et menaces autoritaires dont le ministre de l’intérieur, Castaner, est friand. Les conditions de la création d’une union nationale contre un ennemi qui nous ferait la guerre, ici le virus, n’étaient donc pas réunies. Il faut ajouter que contrairement à d’autres dirigeants, ou plutôt dirigeantes, Macron n’a pas tenu un discours de vérité sur la situation sanitaire. Merkel en Allemagne ou Jacinda Ardern en Nouvelle Zélande ont su créer de la concorde nationale en tenant un discours de vérité adossé aux connaissances scientifiques. En France, pour masquer l’incurie, dont Macron n’est pas le seul responsable puisque la casse de l’hôpital public a commencé bien avant lui, n’a pas dit la vérité sur les masques, par exemple. Sa porte-parole s’est illustrée par des déclarations peu honnêtes sur leur inutilité. Par la suite, il y eut d’autres déclarations masquant les cafouillages. Au niveau international la France fait moins bien que l’Allemagne ou la Corée (laquelle a recours à des méthodes de pistage autoritaires) mais aussi moins bien que le Vietnam ou le Portugal.

Edouard Husson : « Concorde nationale »? Depuis que l’expression circule, il est évident qu’il y a manipulation de l’opinion. Le président a voulu d’abord « l’union nationale » et puis il a échoué à faire taire les voix discordantes. Donc il revient avec un nouveau mot. Vous remarquerez que les noms évoqués ne correspondent absolument pas à un élargissement de l’assise du président dans l’opinion : lorsqu’on entend parler de Manuel Valls ou de Nathalie Kosciusko-Morizet, il s’agit d’une nouvelle « République En Marche », avec aussi peu de diversification de la vision politique que possible. On aurait envie de demander à NKM, d’ailleurs, qui a été un bon ministre et qui a travaillé dans les équipes au comportement professionnel de Nicolas Sarkozy et François Fillon, ce qu’elle irait faire dans la même galère que l’ancien Premier ministre du désastreux François Hollande et pour travailler avec le plus mauvais président depuis les origines de la Vè République. Emmanuel Macron entendrait, si l’on en croit toutes ces rumeurs, livrer son Premier ministre en pâture à l’opinion pour se refaire une santé politique. Mais cela ne changera rien au fait que son leadership est à l’origine d’une crise permanente de la société française depuis novembre 2018: révolte des Gilets Jaunes, destruction du système des retraites qui n’a été arrêtée que par la pandémie du COVID 19, laquelle est cependant un nouveau fiasco en termes de gestion de crise. 

Eric Verhaeghe : Il suffit de suivre l'histoire des politiques sanitaires en France, pour comprendre les causes du désastre. En réalité, la direction générale de la santé fait partie du périmètre d'influence de ce qu'on appelle les Kouchner boys, c'est-à-dire ce noyau de médecins et de conseillers d'État qui ont transformé la santé publique en jardin privatif. Parmi ces personnalités, on trouve des gens comme Didier Tabuteau ou Martin Hirsch, qui ont cumulé les postes de prestige dans cet univers depuis les années 90. De ce point de vue, la politique de santé publique n'est certainement pas bâtie par les élus, mais par ces hauts fonctionnaires qui tiennent la machine. Ils forment ce que j'appelle couramment le gouvernement profond, c'est-à-dire un gouvernement technique qui se substitue aux élus, non seulement dans l'application des décisions, mais dans la prise de décision elle-même. 

Regardez l'affaire des masques et des commandes insuffisantes. Pensez-vous qu'un ministre de la Santé puisse à lui seul contrôler l'ensemble de la chaîne ? Non, bien entendu, il a besoin de s'appuyer sur un département ministériel fiable et efficace qui applique loyalement les décisions prises. Mais lorsque ces décisions sont très techniques (par exemple sur le nombre de masques nécessaires), le ministre n'est rien sans l'administration qui maîtrise les aspects techniques du dossier. Un ministre doit donc composer avec ses hauts fonctionnaires, qui préparent les décisions, puis en assurent le suivi. C'est le problème qui se pose en France. Les fonctionnaires sont là avant l'arrivée des ministres, et généralement sont encore là à son départ. Si je me fie à ma seule expérience personnelle, je me souviens que, pendant trois ans, j'ai géré la masse salariale du "mammouth" de l'Éducation Nationale, c'est-à-dire de l'administration centrale. Durant ces trois ans, j'ai connu neuf ministres ! Vous imaginez que cette forte rotation ne pousse pas beaucoup les fonctionnaires à obéir loyalement. Et le quinquennat Macron a largement accru ce phénomène. 

Comment le personnel politique peut-il reprendre le pouvoir sur l'administration française ? Quelle réforme structurelle peut-on mettre en place ? Le concept du "spoils system" peut-il être appliqué en France ?

Pierre Guerlain : Je ne crois pas que l’administration française en tant que telle soit ici le problème principal. Elle régit aux injonctions du pouvoir politique et en fonction des idéologies que partagent souvent hauts fonctionnaires et responsables politiques. Le « spoils system » américain ou système des dépouilles, permet au président nouvellement élu d’avoir des fidèles dans l’administration. Il fut mis en place au 19e siècle par Andrew Jackson, dont on dit souvent qu’il est un modèle pour Trump, et qui est responsable, entre autres, de massacres d’Amérindiens. L’administration Trump a réussi à faire nommer des centaines de juges, ce qui n’est pas un signe de bon fonctionnement. Les élites françaises, c’est à dire les classes dominantes, ont été converties au néolibéralisme qui a accouché de concepts tels que « hôpital flux » qui devait remplacer « l’hôpital stock » et qui a privilégié le libre-échange avec délocalisation de la production dont on paie les errements actuels. La dépendance envers la Chine est la résultante des choix idéologiques et politiques partagées par la majorité des dirigeants. Les États-Unis sont dans une crise encore plus grave que la France, notamment parce que leur niveau de protection sociale et leur absence d’assurance de santé universelle aggravent la crise sanitaire causée par la pandémie. Je ne pense pas que c’est dans cette direction là qu’il faille chercher des solutions mais plutôt dans l’analyse des facteurs qui expliquent les meilleurs résultats de divers pays.

Edouard Husson : Le « spoils system » n’est pas fait pour notre pays. Les cabinets ministériels, à condition d’être composé d’individus loyaux au gouvernement en place, suffisent à changer l’impulsion politique. Nous avons une administration qui se comporte de manière loyale pourvu qu’on exerce une autorité sur elle ! La République est fondée sur un principe simple: le pouvoir politique, issu du suffrage, a autorité sur tous les techniciens, les experts de leur domaine. C’est la fameuse boutade prêtée à Clemenceau: « La guerre est une chose trop sérieuse pour être laissée aux militaires ». C’est dans cet esprit que le Général de Gaulle a créé la Vè République, poussant jusqu’au bout l’idée de la prépondérance du facteur politique. L’élu du suffrage universel qui entre à l’Elysée doit même être en mesure d’échapper au jeu des partis politiques. Or nous assistons à une profonde dérive des institutions républicaines: progressivement, à partir de François Mitterrand, les partis ont repris le contrôle des institutions, par exemple en imposant qu’il faille 500 et non plus 100 signatures de maire pour pouvoir se présenter à la présidence de la République; ou en mettant en place un système de financement public des partis politiques. Ce système des partis était épuisé après la réduction du mandat présidentiel à cinq ans, trois cohabitations et sept alternances (depuis 1981) que les deux grands partis qui le portaient tant bien que mal, Les Républicains et le Parti Socialiste se sont effondrés. Ce fut pour laisser la place à un président et un gouvernement qui ont singé le renouvellement « gaullien » (Macron a échappé astucieusement au système des primaires; sa majorité est rassembleuse et faite de gens nouveaux) mais qui incarnent en fait l’autre mal qui ronge la Vè République: l’emprise de la technocratie, de la haute fonction publique prétendant faire de la politique. Emmanuel Macron a profité de l’explosion du système des partis mais il en a profité pour verrouiller le contrôle du gouvernement par les anciens élèves de l’ENA. 

Eric Verhaeghe : Je ne crois pas au spoils system à l'Américaine. En revanche, je pense que le statut de la fonction publique protège trop les hauts fonctionnaires. Aujourd'hui, un directeur d'administration centrale qui échoue est statutairement reclassé comme inspecteur général, avec un emploi à vie payé 10.000 euros par mois pour une charge de travail tout à fait symbolique. Ce mécanisme pousse tout le monde à minimiser les risques et à vivre en circuit fermé. Il faut donc instaurer un système où les directeurs d'administration centrale engagent leur carrière sur leur réussite. Ils doivent pouvoir être licenciés purement et simplement lorsque le Parlement constate qu'ils n'atteignant pas leurs objectifs. 
Ce processus de licenciement des hauts fonctionnaires en cas d'échec modifierait fondamentalement les règles du jeu et tempérerait la règle du "pas de vague" qui définit le bon manager dans la fonction publique.

Beaucoup de personnalité politique issues de l'ENA se voient confier, par une certaines formes de courtisanerie, la gestion de cabinet ministériels. Comment mettre fin à ce système ?

Pierre Guerlain : Il y a deux aspects dans cette question. D’une part, le népotisme dans le choix des responsables, soit pour des postes de ministres, soit pour des postes de conseillers qui, de fait, cornaquent les ministres qui ne sont pas maîtres de leurs décisions. D’autre part, le rôle prééminent de l’ENA. Pour ce qui est de l’ENA les débats sur ce que Jean-Pierre Chevènement avait appelé, en 1967, « l’Enarchie » ne datent pas d’aujourd’hui. Il est clair qu’il y a un problème de reproduction des élites dirigeantes en France. Ce problème existe aussi dans des pays comme la Grande-Bretagne ou les États-Unis qui n’ont pas d’équivalent de l’ENA mais où les grandes universités prestigieuses comme Oxford et Cambridge ou Harvard jouent un rôle semblable. En Grande-Bretagne l’école privée (appelée « public school ») d’Eton est un haut lieu de reproduction des élites. L’ENA, à l’origine cherchait précisément à éviter le recrutement des dirigeants dans un tout petit cercle. Il faut certainement continuer à réfléchir à une meilleure circulation des origines des cadres dirigeants.

Le népotisme est effectivement endémique en France comme ailleurs et pour y mettre fin, une tâche immense, on peut penser à une plus grande transparence dans les nominations et à des pratiques de choix différentes. Les universités produisent d’excellents chercheurs et chercheures qui certainement pourraient souvent s’avérer plus pertinents et pertinentes que des amis ou des administratifs purs dans certaines fonctions.

Là encore cependant il faudra analyser quels sont les facteurs organisationnels qui expliquent les meilleurs résultats dans divers pays. Il me semble intéressant, à ce stade, de noter que les pays asiatiques, quelle que soit leur idéologie, ont de meilleurs résultats que les pays qui ont choisi le néolibéralisme. En France, c’est la résistance des systèmes mis en place après la seconde guerre mondiale qui explique pourquoi la situation sociale n’est pas aussi grave que celle des États-Unis où être au chômage implique souvent la perte d’une assurance santé et des indemnisations basses.

Ainsi s’il faut continuer à réfléchir sur la reproduction des élites et au recrutement dans la haute administration, il faut surtout réfléchir aux priorités socio-économiques que nous voulons avoir. La santé et l’éduction sont des biens publics et l’hyper-globalisation marchande conduit à des faiblesses et dépendances peu viables avec ce qu’Aristote appelait « la vie bonne ». Il faut revivifier les services publics plutôt que les casser par l’ouverture à la concurrence. Au niveau rhétorique, Macron est passé de la « start up nation » à la célébration de l’hôpital ; il faut voir si la rhétorique annonce un vrai changement politique.

Edouard Husson : Le problème n’est pas l’ENA en soi. La proposition de supprimer l’ENA ou de la fondre dans un vaste système de recrutement de la haute et moyenne fonction publique est d’ailleurs une absurdité. Le pays a besoin d’une élite de hauts fonctionnaires. Et l’ENA se réforme bien, depuis une vingtaine d’années. En revanche, il est absurde de laisser à ces hauts fonctionnaires la responsabilité de conduire seuls les affaires gouvernementales. Un gouvernement devrait être un panachage d’expériences: des hauts fonctionnaires mais aussi des militaires, des industriels, des entrepreneurs, des universitaires, de grands élus etc...La connaissance des rouages de l’Etat est importante mais elle ne peut suffire pour mettre en oeuvre une politique. J’ai assisté en direct, entre 2010 et 2012, à l’une des meilleures expériences de pilotage de l’Etat qu’ait connues la France ces dernières décennies. Il s’agit de la mise en place du « plan d’investissement d’avenir » sous l’impulsion de Nicolas Sarkozy, un président non énarque. Le président avait reçu de la part de Michel Rocard et Alain Juppé, deux hauts fonctionnaires jusqu’à la moelle, un très sage rapport qui recommandait un saupoudrage d’actions. Nicolas Sarkozy décida d’utiliser 70% de l’argent à investir dans l’université, la recherche et l’innovation - première décision politique. Ensuite il confia à René Ricol, entrepreneur, devenu l’une des personnalités les plus influentes du monde économique et financier, le Commissariat Général à l’Investissement. L’adjoint du Commissaire Général était lui-même un brillant haut fonctionnaire du Ministère des Finances ; mais le plus essentiel était le fait que le Commissaire général était placé sous l’autorité directe du Premier ministre et pouvait solliciter à tout instant différents ministres et leurs administrations centrales : enseignement supérieur, industrie, culture etc...En deux ans le Commissariat Général à l’Investissement a fait émerger, par l’incitation et en s’appuyant sur l’expertise de jurys internationaux, une série de structures nouvelles, adaptées à l’époque, aptes à redynamiser la science française: par exemple, les IHU, dont celui présenté à l’évaluation par Didier Raoult ! Le système expérimenté lors de la mise en place du « grand emprunt » donner à réfléchir sur ce que doit être un gouvernement 4.0, capable de fonctionner, au moins en partie, en « mode projet » et de casser les silos administratifs. Une condition indispensable est l’exercice, à tous les niveaux, d’une autorité politique. René Ricol a toujours dit qu’il aurait refusé le poste s’il n’avait pas été placé directement sous l’autorité du Premier ministre. 

Eric Verhaeghe : Ce système de passage en cabinet est devenu une sorte de parcours obligé dans l'administration. Pour être directeur d'administration centrale, il faut passer en cabinet ministériel. Pour ce faire, les fonctionnaires se font détacher tout naturellement auprès du ministre. C'est statutaire. Ce système est une perversion totale : le statut de la fonction publique fut inventé pour éviter la politisation de l'administration. Il en est aujourd'hui la meilleure arme, puisqu'il permet des sauts de cabri totalement sécurisés entre la sphère administrative et la sphère politique. Le parcours normé aujourd'hui est celui d'un service court en direction, un passage en cabinet, puis une nomination sur un poste de direction. Pour briser ce phénomène de politisation obligée des carrières, il faut tailler dans le vif et poser deux règles. La première est que tout fonctionnaire doit être placé en disponibilité lorsqu'il est en cabinet ministériel et ne plus progresser dans sa carrière durant ce passage. La deuxième est que, après un passage en cabinet, il doit lui être interdit d'occuper un poste de direction dans l'une des administrations qui dépendait du ministre. Ces règles simples et saines permettraient de mieux séparer administration et politique.  

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