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©Henrik MONTGOMERY / TT News Agency / AFP

Nobel d’Economie 2018

Elections et manipulation politique du cycle économique :quelles leçons contemporaines peut-on tirer de William D. Nordhaus ?

William D. Nordhaus, partage le prix Nobel d'économie 2018 avec Paul Romer. En 2018, ses travaux sont plus que jamais d'actualité.

Bruno Jérôme

Bruno Jérôme

Bruno Jérôme est économiste, maître de conférences à Paris II Panthéon-Assas.

Il est le co-fondateur du site de prévisions et d'analyses politico-économiques Electionscope.

Son dernier ouvrage, La victoire électorale ne se décrète pas!, est paru en janvier 2017 chez Economica. 

Voir la bio »Véronique Jérôme

Véronique Jérôme

Véronique Jérôme est maître de conférences en sciences de gestion à l'Université de Paris-Sud Saclay, Docteur HDR en sciences économiques de l'Université Paris-I, lauréate de la Bourse Louis Forest de la chancellerie des Universités de Paris et chercheuse associée au Largepa de Paris II. 

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S’il partage aujourd’hui avec Paul Romer le prix 2018 de la Banque de Suède en sciences économiques en l’honneur d’Alfred Nobel « pour avoir intégré le changement climatique dans l’analyse macro-économique de long terme », William D. Nordhaus est avant tout, pour les polito-économistes, celui qui en 1975 dénonçait les manipulations opportunistes du cycle économique par un gouvernement piégé par la contrainte électorale. A l’heure où plusieurs échéances électorales se rapprochent en France, ses travaux sont plus que jamais d’actualité.

Quand la contrainte de réélection infléchit la politique économique

Précurseur de la Nouvelle Economie Politique (NEP) et père du cycle économique électoral (Political Business Cycle) en 1975, William D. Nordhaus a radicalement changé notre façon de voir le gouvernement dans sa conduite de la politique économique. Jusqu’alors, John Maynard Keynes puis les théoriciens de la politique économique traditionnelle comme Jan Tinbergen (Nobel 1969) idéalisaient l’Etat comme un « despote bienveillant et omniscient » obtenant toujours l’adéquation entre ses objectifs économiques et l’intérêt général. Avec Nordhaus, le gouvernement nous apparait sous un jour plus « cynique » disposant d’une certaine marge de manœuvre lui permettant de gérer sa contrainte électorale et d’assurer sa réélection.

Un gouvernement cynique manipulant opportunément le cycle économique

A la fin des années 50, le courant des Choix Publics (Public Choice) de James Buchanan (Nobel 1986) et Gordon Tullock fournissaient déjà une première critique du comportement de l’homme politique au pouvoir en montrant à l’aide d’outils microéconomiques qu’il était essentiellement mû par son intérêt propre (notion d’individualisme méthodologique). Elargissant la critique sous l’angle de la macroéconomie, Nordhaus enrichira l’analyse d’une démarche dite « positive » (expliquer ce qui est) débouchant néanmoins sur des préconisations plutôt « normatives » (dire ce qui devrait être).

Mais c’est bien une démarche positive que produit Nordhaus quand il dénonce l’usage de la politique économique à des fins de maximisation des voix des électeurs. Pour ce faire, il suppose le gouvernement capable d’atteindre la combinaison optimale d’inflation et de chômage, la plus basse possible, répondant aux attentes des électeurs.

Pour compléter, à mi-mandat, le politique va privilégier les mesures de nature redistributive pour relancer l’économie, reportant après sa réélection (durant l’état de grâce) les politiques de rigueur correctrices des excès de dépenses préélectorales. Pour Nordhaus, le politique détient cette capacité à manipuler le cycle économique durant plusieurs mandats même si, à terme, la dégradation continue de l’économie qu’il aura généré (par la stagflation) se traduit dans l’expression d’un soutien électoral devenu minoritaire.

Des hypothèses fortes quant aux comportements des électeurs et du politique

Pour vérifier les propositions de Nordhaus, il faut en effet poser quelques hypothèses préalables qui peuvent sembler fortes. Ainsi, les agents éconmiques sont supposés être myopes en étant dotés d’une perception de l’horizon temporel limitée (3 à 6 mois de visibilité). Ceci signifie qu’ils sont facilement manipulables compte tenu de leur capacité d’oubli. De surcroit, ils n’ont pas toute l’information requise pour établir un jugement valide sur les conséquences à terme de l’action gouvernementale. Dès lors, leurs anticipations seront « pauvres » et limitées à la reproduction du passé.

Cependant, depuis les travaux de l’économiste Alberto Alesina à la fin des années 80, notamment, il est admis de postuler que les électeurs sont beaucoup moins naïfs et plus clairvoyants que ne le supposait Nordhaus. Aujourd’hui, le rôle de veille joué par les réseaux sociaux et le fact checking permanant dont les électeurs peuvent bénéficier ne font que renforcer l’argument. Néanmoins, ces derniers demeurent en rationalité « limitée » et en incertitude du fait de leur incapacité à anticiper si leur candidat préféré (sur un plan partisan) tiendra ses promesses une fois élu.

S’agissant du gouvernement, il aurait une absolue maîtrise des instruments (dépenses publiques, fiscalité, prestations sociales, subventions) et objectifs (chômage, inflation, croissance) de la politique économique. S’ajoute à cela une faculté à jouer stratégiquement avec la relation négative qui existerait entre l’inflation et le chômage (relation de Phillips). En un mot, si l’on relance l’activité économique par la dépense publique au prix d’une inflation supplémentaire on est assuré de réduire le taux de chômage. A l’inverse, une politique de rigueur désinflationniste accroîtra transitoirement le chômage jusqu’à la prochaine relance. Aujourd’hui, quand bien même pourrait-on agir à ce point sur l’économie, la mise en sommeil de l’inflation (pour l’heure) et le niveau élevé du taux de chômage structurel empêchent toute stratégie de cette nature.

En réalité, Nordhaus surestime la capacité des gouvernements à obtenir des résultats économiques au moment opportun du calendrier électoral. Il existe même un risque pour que les effets des mesures préélectorales soient trop tardifs au point de profiter à l’adversaire…élu !

Par ailleurs, nul ne peut doser les dépenses publiques ou les baisses d’impôts en vue d’obtenir le taux de chômage « cible » assurant à coup sûr la réélection. Dans la pratique, la manipulation portera donc moins sur les objectifs de la politique économique que sur les outils de celle-ci tels que les prestations sociales, les subventions, voire les emplois aidés, et ce, à destination de clientèles électorales ciblées. En un mot, ce qu’il est convenu d’appeler du saupoudrage préélectoral.

Enfin, les gouvernements sont parfois moins cyniques et court-termistes qu’attendu car les crises récurrentes leur imposent d’abandonner temporairement la manipulation de l’économie pour se comporter en gestionnaires « désintéressés ».  Mais ceci vaut surtout en première partie de mandat car à la veille des élections la tentation de forcer le destin redevient inévitable.

Dépolitiser la politique économique

Pour Nordhaus, comme en écho à ce qu’affirmait aussi Charles de Gaulle, la politique économique serait une chose trop sérieuse pour la confier aux politiciens. Il conviendrait alors de la « dépolitiser ». Dès lors, l’économiste préconise de la confier à des experts indépendants.

Ses arguments d’il y a presque 44 ans ont été traduits dans les faits à plusieurs reprises. Cette idée se retrouve par exemple dans les principes fondant l’indépendance de la BCE qui ne peut être influencée par l’UE ni par ses Etats membres. Ceci traduit explicitement l’intention de retirer la politique monétaire des mains du politique pour la libérer de la contrainte du cycle électoral. On se souviendra également qu’en novembre 2011 un gouvernement de techniciens a remplacé les Premier ministres Silvio Berlusconi et Giorgos Papandreou, respectivement en Italie et en Grèce.

L’argument d’un gouvernement d’experts est puissant et séduisant, mais il peut être contesté au nom du contrat démocratique faisant que le peuple souverain choisit, lors des élections, ceux qui vont décider pour lui à l’avenir tandis qu’il ne peut exercer aucune sanction sur des personnalités non-élues.

Le Président Macron peut-il échapper à la contrainte électorale ?

Quels enseignements pourrait-on tirer du modèle de Nordhaus dans le cas français ?

Force est de constater que Nordhaus a vu juste car même s’ils s’en défendent avec une certaine langue de bois, les politiques ne peuvent s’empêcher – quand les crises leur laissent du répit – de tenter de manipuler l’économie, pressés qu’ils sont par les échéances électorales. Emmanuel Macron a du mal à échapper à la règle. Alors que les européennes et les municipales approchent, il semble être dans le déni lorsqu’il affirme à Bloomberg TV (27 septembre 2018) « je n’ai pas d’élections de mi-mandat, c’est ma chance ». Et pourtant, parmi les 6 milliards de baisse de la fiscalité promis aux français, nombre de mesures semblent devoir être opérationnelles pour ces deux élections « barométriques » qui sonneront comme un test grandeur nature sur la politique du gouvernement. On songe notamment à la suppression de la taxe d’habitation que doivent encore assumer les élus locaux en augmentant parfois les taux (à leur détriment en 2020 ?) età la « désocialisation » des revenus tirés des heures supplémentaires (entrée en vigueur à compter du 1er septembre 2019). Autre constat, après 17 mois de mandat, le ratio dépenses publiques sur PIB est toujours rigide à la baisse et le gouvernement paraît de moins en moins ambitieux sur la réduction du nombre de postes de fonctionnaires.

Enfin, le président n’ignore pas qu’il sera jugé sur le chômage en 2022, ce qui peut susciter le réenclenchement d’une nouvelle phase d’activisme budgétaire, sous toutes ses formes, en seconde phase du mandat.

En définitive, une chose reste certaine, Emmanuel Macron ne pourra pas échapper au jugement des électeurs qui contrairement à ce qu’avançait Nordhaus ne sont plus de simples suiveurs « myopes » totalement manipulables dans le « jeu » politico-économique mais bel et bien des « jurés » qui évalueront l’action, le bilan et les résultats tangibles de son gouvernement.

 

 

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