Derrière la réforme de l’assurance chômage, une révolution dont le gouvernement ne veut pas assumer le nom ?

Atlantico : Derrière l'objectif d'efficacité annoncé (le gouvernement prévoit d'économiser 1 à 1,3 milliard d'euros par an pendant trois ans), en quoi cette réforme témoigne-t-elle d'un changement profond de philosophie du système de protection sociale français ? N'y a-t-il pas une confusion entre un modèle assurantiel et un modèle redistributif ?

Gilbert Cette :  Le Premier Ministre a annoncé les grandes orientations de la réforme de l’assurance chômage. Revenons sur certains des principaux axes de cette réforme, outre la disparition heureuse de situations aberrantes d’indemnisations plus généreuses que les salaires d’un retour à l’emploi. Tout d’abord, une lutte contre les contrats courts, qui vont devenir plus onéreux pour les entreprises qui les utilisent le plus dans certaines activités comme l’Hôtellerie-Restauration. On ne peut que se féliciter de cette volonté, car le recours aux contrats courts contribue au déficit de l’assurance chômage et enferme des prestataires dans des situations de précarité durable. On peut regretter que seules certaines activités, certes parmi les plus utilisatrices de contrats courts, soient concernées par ce changement : il aurait semblé plus logique que ce signal fort soit adressé à toutes les entreprises utilisatrices de contrats courts, quel que soit leur secteur d’appartenance. 

Par ailleurs, la mesure  envisagée, le bonus-malus, peut séduire car elle est mobilisée dans divers Etats des Etats-Unis. Mais elle est plus complexe, moins lisible et peut-être moins efficace que d’autres dispositifs comme par exemple la dégressivité des taux de contributions employeurs selon l’ancienneté des salariés. Un second axe de la réforme est un renforcement des conditions d’accès à l’indemnisation (avoir travaillé 6 mois sur les 24 derniers mois et non 4 mois sur les 28 derniers mois) et un renforcement des conditions de rechargement des droits à indemnisation (avoir travaillé six mois et non un). Je suis plus réservé sur ces aspects, qui réduisent la couverture assurantielle et qui, pour le second volet (droits rechargeables) peut aboutir à des comportements stratégiques de refus de certaines opportunités par des chômeurs. Enfin, un troisième axe est une dégressivité des fortes indemnisations. Je suis également réservé sur ce troisième axe, qui romp avec une logique assurantielle : les hauts salaires, pour faire bref les cadres, contribuent en proportion de leur niveau de rémunération et la dégressivité de l’indemnisation va réduire pour eux la protection de l’assurance chômage, alors même que les personnes concernées sont déjà des contributeurs nets. Ce choix me parait critiquable  sur les plans tant économique que politique. 

EricVerhaeghe : Cette évolution se niche dans deux ou trois détails encore imperceptibles pour le grand public, mais incontestablement annonciatrices d'une pente glissante dans les années à venir. 

Le premier détail tient à la méthode elle-même, puisque le gouvernement a élaboré ce projet de "convention" sans les signataires de la convention, supposés désormais apposés leur signature au bas de la feuille sans avoir leur mot à dire sur le contenu du contrat qu'ils devaient négocier. Rappelons en effet que l'assurance-chômage était jusqu'ici un quasi-pré carré des partenaires sociaux. Dans la pratique, on sait tous que l'Etat intervenait déjà dans cette affaire, mais tout le monde s'arrangeait plus ou moins pour préserver les apparences d'une fiction en vertu de laquelle l'assurance-chômage ne regardait que les partenaires sociaux. En cadrant dès le mois de septembre les résultats à atteindre par les partenaires sociaux, le gouvernement a brisé le tabou de ce qui était jusqu'ici une assurance privée. Il en a fait de fait une annexe des services de l'Etat, une sorte de dépendance de la décision publique, jusqu'à reprendre en main les décisions directes après l'échec des partenaires en septembre. 

Le deuxième détail tient à la dégressivité des allocations pour les cadres. Dans une logique assurantielle, les prestations servies par le régime sont proportionnelles aux cotisations. En annonçant que les cotisations des cadres n'ouvriront plus droit, à partir d'un certain niveau de rémunération, à une contrepartie, le gouvernement remet en cause le principe dit de contributivité. Dans l'assurance, on paie une prime et on obtient une contrepartie. Dans la future assurance chômage, on paiera une prime sans contrepartie, car les allocations journalières seront plafonnées. L'Etat décide donc de transformer la cotisation chômage en impôt déguisé servant à de la redistribution des richesses. 

Le troisième détail tient à l'ouverture de droits pour les démissionnaires. Le principe d'une assurance est qu'elle indemnise un assuré lorsque se réalise un risque aléatoire. Par exemple, je suis salarié, mon entreprise fait faillite, et donc je suis indemnisé. Dès lors que la démission ouvre des droits, on quitte le champ de l'assurance pour entrer dans le monde incertain de l'allocation, et pour ainsi dire du revenu universel. Le risque ne sera plus aléatoire, puisque je pourrai moi-même décider de sa survenue en décidant de quitter mon employeur.   

Quels pourraient être les effets d'un tel changement de stratégie de la part de l'Etat ?

Gilbert Cette : On peut attendre des effets favorables d’une telle réforme. Essentiellement par la baisse du recours aux contrats courts, dont la France est avec la Belgique l’un des pays les plus utilisateurs. Cela contribuera à rééquilibrer les comptes de l’assurance chômage et à sortir des actifs de la précarité. Les autres volets réduiront les couts, sans nécessairement réduire les problèmes. 

EricVerhaeghe : Il est encore trop tôt pour savoir à quoi peut ressembler une société où se met en place peu à peu, sans le dire, un revenu universel de remplacement (c'est bien de cela qu'il s'agit) financé par un impôt écrasant. Mais il me semble qu'il existe deux ordres de conséquences possibles. 

Le premier ordre est "systémique". Peu à peu, l'Etat se substitue à l'initiative privée dans le domaine du chômage. Il étend son champ d'intervention, et restreint la responsabilité des autres corps de la société, des corps dits "intermédiaires". C'est une tendance de fond à l'étatisation qui montre bien comment le macronisme est d'abord un étatisme, très loin des aspirations libérales que lui prêtent des franges entières de l'opinion. Sur ce point, on pourra tôt ou tard (c'est une question que les élites parisiennes hésitent à formuler ou n'ont pas encore intelligé) se demander en quoi la démarche est compatible avec le droit communautaire qui est fondé sur la limitation de l'intervention de l'Etat dans le domaine social au strict nécessaire. 

Le second ordre est "social". Tout est fait en France, et Macron est un spécialiste de cette question, pour écraser les rémunérations, pour les plafonner à un niveau relativement bas. La majorité marcheuse prive peu à peu tous ceux qui gagnent plus de 4.000 euros de toute incitation à gagner plus. Au-delà de ce plafond, l'indemnisation chômage ne fonctionnera plus. Les cotisations retraites seront confiscatoires pour un remplacement très faible. Le taux d'imposition restera écrasant. Progressivement, la logique macronienne revient à désinciter les actifs à bien gagner leur vie. Officiellement, cette politique est menée pour rémunérer le travail mieux que le chômage. Dans la pratique, elle revient surtout à pénaliser ceux qui réussissent en leur demandant de payer toujours plus pour les plus bas revenus. 

Tout en s'orientant vers une logique plus assurantielle, à l'allemande, le gouvernement prétend s'attaquer au chômage de masse en mettant la pression sur les chômeurs pour qu'ils acceptent plus vite un emploi. Cela pourrait-il fonctionner ?

Gilbert Cette : Oui, la lutte contre les contrats courts devrait fonctionner. Et cette réforme contribuera donc avec les autres (ordonnances travail, fiscalité du capital, formation professionnelle...) à diminuer le chômage massif en France. Notre pays se singularise avec quelques rares autres pays par cette situation de chômage massif : la plus grande part des pays développés est au plein emploi. Pour autant, la dégressivité des indemnisations nous éloigne d’une logique assurantielle, ce qui est à mon sens un choix critiquable car il ne contribue pas à augmenter la lisibilité de notre système de protection sociale. 

EricVerhaeghe : Je formulerais la question un peu différemment. Pour réaliser des économies, le gouvernement va diminuer les allocations servies aux demandeurs d'emploi en exigeant notamment une durée de cotisation plus longue avant d'avoir droit aux allocations. Je ne pense pas que cette logique comptable soit sérieusement liée à l'idée qu'elle allait permettre d'inciter les chômeurs à rechercher un emploi. Si vous exigez six mois de cotisations au lieu de quatre pour indemniser le chômage, vous dégradez simplement les garanties proposées par le contrat, mais vous n'incitez pas à proprement parler à reprendre un emploi. 

Tous ces débats sont en réalité très anciens et les partenaires sociaux ont essayé à peu près toutes les formules pour utiliser l'indemnisation chômage comme levier pour réduire le chômage. En son temps, le MEDEF avait même imposé un système de dégressivité des allocations au bout d'un an pour inciter à la reprise d'emploi. Ce fut un échec retentissant. On peine en réalité à lier chômage de masse et conditions d'indemnisation du chômage. Sur le fond, c'est la croissance de l'activité et l'augmentation du volume d'emplois qui sont les premiers éléments de la lutte contre le chômage. L'incidence des conditions d'indemnisation est ici très faible. 

Quelles sont les questions que la réforme de l'assurance chômage, censée être, selon le gouvernement, la dernière pierre des grandes réformes économiques, n'a pas abordées ? Avec quelles conséquences ?

EricVerhaeghe : Incontestablement, la réforme de l'assurance chômage évite les questions qui fâchent, et en particulier la question de la préférence française pour le chômage. On ne dira jamais ici l'effet destructeur des réglementations en tous genres imposées par l'administration sur le chômage. Par exemple, les services de Muriel Pénicaud mènent actuellement une réforme de la formation professionnelle qui va obliger 50.000 formateurs indépendant à payer des sommes colossales pour continuer à exercer leur métier. Sous prétexte d'être accrédités ou certifiés, ces formateurs seront peu à peu découragés d'exercer leur métier et mis dans une préférence pour le chômage. Il leur sera bientôt plus intéressant d'alterner périodes de salaires et période de chômage indemnisé plutôt que de travailler. C'est un exemple parmi tant d'autres de situations de préférence pour le chômage créées par la réglementation. 

Cette question du coût social, et particulier du coût en emploi, de la suradministration française a été soigneusement évitée par la majorité. 

Gilbert Cette : Cette réforme va dans la bonne direction, comme d’autres réformes déjà décidées et engagées. Mais de nombreux domaines demeurent à réformer : l’éducation, l’Etat, le salaire minimum... Elle est donc un pas très utile, même si certains de ses aspects sont perfectibles. Mais elle doit être suivie d’autres réformes, aussi courageuses, pour que notre pays se dirige vers la situation de plein emploi dont bénéficient déjà une grande majorité de pays avancés. 

Le Premier Ministre n’a pas évoqué un accompagnement plus exigeant des chômeurs par des efforts de formation ciblés, par un suivi plus exigeant de la réalité de la recherche d’emploi et par d’éventuelles sanctions en termes d’indemnisation quand cette recherche est insuffisante aura également des effets favorables. Une telle exigence existe dans les pays nordiques et scandinaves, si souvent donnés en exemple. Elle contribuerait à dynamiser le marché du travail et à sortir certains actifs de situations de chômage récurrent.