Lutte contre le Covid : le syndrome du petit chef fait des ravages à tous les niveaux de l’Etat

Atlantico.fr : En cette période de confinement, l'administration française semble vouloir tout contrôler ; serait-elle atteint d’un syndrome du petit chef, prompt à appliquer les règles à la lettre et sans discernement ?

Charles Reviens : Le « petit chef » est effectivement selon le wiktionnaire un « responsable qui utilise son pouvoir sans discernement ». L’expression de « petit chef », ou « chefaillon » qui inclut une connotation fortement péjorative ne se limite par à l’administration. Il faut différentes dispositions psychologiques pour être un bon « petit chef » : arrogance, absence d’empathie pour les personnes soumises à son autorité même la plus insignifiante, attrait du pouvoir, goût du contrôle, absence de confiance dans les autres, absence d’écoute, etc. etc.

Il est très fréquent que le petit chef arrive à peu près au contraire de l’objectif qu’il s’assigne car son attitude provoque une opposition plus ou moins forte des personnes auxquelles son autorité s’applique, que cette autorité soit dérisoire ou considérable.

Il est assez probable que l’écosystème de l’administration française multiplie les situations de « petits chefs », et ceci de fait de plusieurs spécificités nationales quasiment de niveau anthropologique.

Il y a d’abord la place énorme de la production de nouvelles normes dans la société : l’ampleur des textes juridiques de toute nature, le fait que la réponse politique classique à tout événement passe par la rédaction d’une nouvelle loi (à laquelle seront couplés décrets, arrêtés et instructions, sans même évoquer le droit européen ou international). Selon les données publiques, le volume du droit consolidé français en vigueur était fin janvier 2019 de 84 619 articles législatifs et de 233 048 articles réglementaires, en hausse par rapport à 2018 (83 254 et 231 363 respectivement), avec 45 nouvelles lois, 28 ordonnance et 1 267 décrets réglementaires en 2018.... Ce foisonnement en perpétuel changement constitue indiscutablement un terreau favorable pour les « petits chefs ».

Il y a ensuite l’ampleur numérique de la fonction publique et le nombre très élevé et croissant des strates administratives qui imposent des enjeux de coordination, multiplient les possibilités d’agréments de toute sorte, et augmentent encore les possibilités de contrôles qui sont autant de terrains de jeu pour les « petits chefs ». Par ailleurs une partie significative de l’opinion publique est sensible et même favorable à la fonction de contrôle, comme l’atteste le débat permanent sur la fraude fiscale (beaucoup plus populaire que la fraude sociale), ce qui légitime la propension de certaines administrations à augmenter certains contrôles en permanence.

Concernant la pandémie, le premier confinement (17 mars-11 mai 2020) et le second (depuis le 30 octobre 2020) ont été l’occasion de mettre en œuvre avec empressement voire allégresse ce que Pierre Manent a appelé un « confinement général sous surveillance policière » via l’état d’urgence sanitaire établi avec célérité par de multiples textes d’exception. Le 11 mai dernier, dernier jour du premier confinement, Christophe Castaner, alors ministre de l’intérieur, se félicitait des 21 millions de contrôles policiers effectués depuis le 17 mars et des 1,1 millions de verbalisation essentiellement pour absences d’attestation (135 euros), niveau comparable à l’Espagne mais beaucoup plus élevé qu’en Italie ou en Grande-Bretagne. Le contrôle est toutefois sélectif : les incidents et non-respect du confinement ont été nombreux sur certains territoires et une polémique est apparue concernant des consignes d’apaisement du ministère de l’intérieur sur les interventions dans ces territoires lors du premier confinement. Les violences qui ont suivi la finale PSG-Bayern perdue par le club parisien ont démontré à l’envi que les pouvoirs publics ne contrôlent pas tout.

Comme vu au début, le syndrome du petit chef est tout sauf une garantie d’effectivité et d’efficacité. En ce sens, la multiplication de contrôles tatillons ne garantit pas l’application de ce qui est souhaité qui relève plutôt du bon sens et du civisme de personnes sur lesquelles le contrôle devient alors accessoire.

Atlantico.fr : A Marseille, un bébé est restée sans identité car ses parents, à l’isolement à cause du covid, n’ont pas pu le déclarer à l’état civil. L’abus de contrôle peut-il donner lieu à ce genre d’absurdité ?

Charles Reviens : Cette occurrence fait un peu penser à la définition de l’administration du dessin animé « les douze travaux d’Astérix ». Rappelons qu’Astérix doit récupérer le laissez-passer A-38 (qui n’existe pas) dans la « maison qui rend fou » et n’y parvient qu’en amenant l’administration à sa propre implosion.

Les informations relayées dans les médias relatent les conditions de la naissance de Noa, petite fille née le 7 octobre dernier. Ses parents, tous deux cas positif covid-19, semblent avoir respecté scrupuleusement les règles d’isolement et de distanciation sociale. Or et selon les dispositions du premier alinéa de l’article 55 du code civil « Les déclarations de naissance sont faites dans les trois jours de l'accouchement, à l'officier de l'état civil du lieu ». Le père de Noa s’est présenté aux services d’état civil municipaux au-delà du délai légal et s’est vu refuser la déclaration de sa fille et son existence légale, ce qui entraine toute une série de conséquences notamment en matière de droit à la sécurité sociale.

Il semble qu’on lui ait proposé de passer au second alinéa du même article du code civil : « Lorsqu'une naissance n'a pas été déclarée dans le délai légal, l'officier de l'état civil ne peut la relater sur ses registres qu'en vertu d'un jugement rendu par le tribunal de l'arrondissement dans lequel est né l'enfant, et mention sommaire en est faite en marge à la date de la naissance. ». Hélas pour l’enfant et ses parents, les tribunaux sont engorgés de façon générale et plus encore depuis le début de la crise sanitaire, avec un délai de 13 à 15 mois pour la procédure en question selon l’avocat des parents.

Quelle conclusion peut-on tire de ce fait divers ? Il y a peut-être l’attitude « petit chef » non conciliante et peu empathique de l’agent des services d’état civil, mais pas seulement. Il y a aussi le fait que les pouvoirs publics n’ont pas inclus ce genre de circonstances dans une situation caractérisée pourtant par l’état d’urgence, le confinement, le couvre-feu… Il ne reste qu’à eux (ministre, préfet ou maire) de le faire. Par ailleurs il indique une double tendance problématique concernant la justice : l’importance des délais de jugement et la judiciarisation des relations sociales en France, où l’éventuel « petit chef » a aussi besoin de se couvrir face à une violation effective de la loi.

Atlantico.fr : Du sommet de l’Etat (gouvernement, haut-fonctionnaires) à la base (préfets, policiers…), tous les niveaux de l'administration sont-ils concernés ?

Charles Reviens :  La notion de « petit chef » suppose l’exercice d’un pouvoir de contrôle et correspond plutôt à l’Etat dans sa fonction régalienne dans toutes ses dimensions. Concernant la branche exécutive, on peut bien sûr englober dans les « zones de risque » la Préfecture et les services préfectoraux. Nous avons l’exemple à chaud des multiples saisies par les Préfectures des tribunaux administratifs pour demander la suspension des arrêtés municipaux « illégaux » de certains maires autorisant les commerces non essentiels de leur commune à rester ouverts malgré le confinement.

Le risque « petit chef » existe naturellement dans les services en charge de l’ordre public, au premier rang des mesures de contrôle social imposés par le confinement (police et gendarmerie nationale, cf. propos précédents), mais également les fonctionnaires en charge du contrôle d’autres administrations ; douanes et service de vérification fiscale pour les ministères économiques et financiers, contrôle des cotisations sociales et inspection du travail pour les ministères sociaux.

Il ne faut pas oublier non plus l’écosystème complet et diffus des juridictions, auprès desquelles la plus grande partie des décisions exécutives peuvent être contestées.

Atlantico.fr : Définir des activités essentielles d’autres non essentielles n’est-il pas le summum de l’arbitraire ?

Charles Reviens : Le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire est une superbe pièce de littérature administrative n’incluant pas moins de 57 articles pour nous indiquer ce qui est autorisé et ce qui ne l’est pas dans la conduite de la vie sociale à compter du lendemain.

Par définition, le caractère essentiel d’une activité est une notion subjective renvoyant aux perspectives et préférences individuels de chacun. De ce fait, la définition par l’Etat du caractère essentiel ou non de certaines activités est par construction arbitraire justement par rapport à ces préférences. En regard il faut admettre que du point de vue des pouvoirs publics, le caractère essentiel ou non d’une activité se juge par rapport aux deux critères qui semblent être les leurs : d’une part minimiser les interactions sociales sources de contamination, d’autre part ne pas démolir encore plus le système économique. Il y a bien sûr contradiction et donc nécessité d’arbitrage entre les deux critères.

Le point d’attention pour les pouvoirs publics concerne plutôt l’enjeu de la préparation du second déconfinement. L’histoire apprend en effet que si la meilleure préparation ne permet pas d’échapper aux aléas de l’action, son absence a pour conséquence de ne gérer que des impondérables et, donc, d’être confronté en permanence aux risques de l’improvisation.

Atlantico.fr : La France est-elle plus rigide que ses voisins en la matière ? 

Charles Reviens : Le phénomène de « petit chef » a un caractère universel et il serait bien étrange qu’il ne frappe que la France. On a vu toutefois que la France présente un terreau plutôt favorable à leur émergence avec l’importance du magma de règles juridiques en changement permanent, la taille de la fonction publique et une partie importante de l’opinion publique admettant cela comme en atteste l’acceptation d’une pression fiscale globale sans équivalent dans le monde occidental.

Le « petit chef », c’est pourtant un échec puisque la notion inclut la critique et donc l’opposition à la règle et l’autorité, et donc une obéissance à contre-coeur. Différents pays ont mis au contraire en avant l’importance et l’efficacité de la « voluntary compliance », acceptation volontaire des règles collectives, qui réduit massivement les nécessités du contrôle quand les règles apparaissent équitables et appropriées au plus grand nombre.

Dans la crise sanitaire, on constate ainsi que plusieurs pays qui présentant des performances économico-sanitaires satisfaisantes, s’appuie sur un corps de normes limitées et acceptées par la population et sur une communication publique crédible du fait de son réalisme et de l’exemplarité et de l’efficacité de l’action publique.