Qui le parlement européen représente-t-il ?

Au magasin des curiosités institutionnelles, le système politique de l’Union européenne régale souvent le visiteur. Seule institution européenne élue au suffrage universel direct, le Parlement européen n’a pas, par exemple, de droit de voter les recettes budgétaire ni l'initiative des lois. Il s'en plaint suffisamment, à juste titre. Le traité réserve le monopole de l'initiative à la Commission européenne, organe technique, à qui les députés européens envoient donc leurs propositions, dont elle fait ce qu’elle veut, le plus souvent rien. Ce monopole de l’initiative de la Commission est l’instrument d’un autre, dont on ne parle jamais : le monopole de définir «l’intérêt général » européen - tâche difficile et laissant une part inévitable à l’arbitraire - dans la mise en œuvre du programme économique et politiquefixé par le traité. Non pas le projet porté par telle majorité victorieuse aux élections, mais - et c’est une autre curiosité - celui qui est gravé dans le marbre constitutionnel des traités et notamment du Traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE). Il suffit d’en parcourir le sommaire pour comprendre la nature programmatiquedes traités. Devant ces pouvoirs considérables auxquels s’ajoutent différents mécanismes assurant à la Commission une relative maîtrise du processus législatif de la conception à l’exécution, les moyens de contrôle parlementaire demeurent limités ou sous-employés. La mise en jeu de la responsabilité de l’exécutif européen est impraticable. Et enfin, le désir politique d’endosser une vraie fonction de contre-pouvoir parlementaire face à l’exécutif est imperceptible.

Bien que les modes de désignation des deux institutions soient très différents, la nature supranationale commune au Parlement et à la Commission rend ontologiquement impossible le jeu naturel de la démocratie parlementaire (co-initiative, contrôle, enquête, défiance, appel au peuple pour trancher un conflit, etc.)Il reste que le Parlement européen adopte ou ratifie, en codécision avec le Conseil (représentant les États) et souvent au terme de « trilogues informels »l'immense majorité des textes nouveaux applicables sur le territoire de l’Union, y compris dans des matières essentielles de souveraineté.En bref, si le Parlement européen est l'institution qui monte en puissance depuis trente ans, il reste encore privé de plusieurs fonctions essentielles à un parlement démocratique.

En terme de représentativité, une idée reçue voudrait que le Parlement européen prolonge, au niveau supranational, la souveraineté des peuples de ses États membres. En réalité, ce n’est pas sa vocation, ni en droit, ni en fait. De même que la citoyenneté de l’Union ne prolonge pas la citoyenneté nationale. Contrairement à ce dont on serine les électeurs, l’Europe ce n’est pas « la France en grand », « l’Allemagne en grand » etc. La légitimité du Parlement européen se dissocie de celle des peuples nationaux, de la même façon que la « citoyenneté européenne » inventée par le traité de Maastricht en 1992 « s’ajoute » et donc se dissocie de la citoyenneté nationale. Cette citoyenneté européenne additionnelle et séparée a pour objet de procurer une légitimité propre au Parlement européen, l’assemblée des citoyens de l’Union en tant que tels.

Cette représentativité parlementaire européenne ne repose donc pas, selon le traité, sur la légitimation conférée par les vingt-huit corps électoraux nationaux mais sur les quelques 512 millions de « citoyens européens » qu’il « représente » directement. Depuis le traité de Lisbonne en effet, le Parlement de Strasbourg (peut-être avec le siège unique dira-t-on bientôt le “Parlement de Bruxelles) n’incarne plus les « peuples des États », comme c’était le cas jusque-là depuis le traité de Rome. Il est élu dans le cadre de plusieurs centaines de circonscriptions nationales ou infranationales, un jour peut-être d’une circonscription transnationale européenne que la France d'Emmanuel Macron appelle de ses vœux. Il assure ainsi désormais la représentation des « citoyens de l’Union », une catégorie toutefois encore abstraite, à laquelle l’avenir est chargé de donner une consistance politique.

Ce glissement de légitimité n’a pas échappé à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe qui, toutefois, dans son arrêt du 30 juin 2009 (Bundesverfassungsgericht – 2 BvE 2/08) s’efforce d’en minimiser la portée par une interprétation différente du traité. Pour le juge constitutionnel allemand, « Le Parlement européen n’est pas, même après la nouvelle rédaction de l’article 14 alinéa 2 TUE Lisbonne et contrairement à la prétention que la teneur de l’article 10 alinéa 1* pourrait induire, l’organe de représentation d’un peuple européen souverain ». La Cour en veut pour preuve la composition du Parlement européen par contingentements nationaux : « la représentation des citoyens au sein du Parlement européen est rattachée non pas à l’égalité des citoyens de l’Union (article 9 TUE Lisbonne), mais à la nationalité ; un critère qui, en tant que tel, constitue un critère de distinction absolument prohibé dans l’Union européenne ». Cet entre-deux permanent qui subsiste nuit à la lisibilité du système et à sa démocratisation. Après avoir ainsi en quelque sorte « réécrit » l’article 10 du TUE, la Cour de Karlsruhe en conclut : « le Parlement européen en tant qu’organe de représentation des peuples* élu directement par les citoyens de l’Union, constitue une source complémentaire* et indépendante de légitimité démocratique »La légitimation offerte par le Parlement européen au système de l’Union est donc complémentaire et non principale, selon le juge allemand, la légitimité principale résidant dans les peuples – au pluriel - qui composent l'Union.

Il faut ici rappeler qu’une fois élus, lesdits contingents nationaux de députés disparaissent immédiatement en tant que tels, éclatant entre différents groupes parlementaires transnationaux selon des critères de rattachement politique peu lisibles. Si cela ne suffit certes pas à faire du Parlement européen « l’organe de représentation d’un peuple européen souverain », c’est-à-dire un peuple unique conscient de lui-même, il s’agit bien d’en donner au moins l’apparence et d’en susciter l’émergence, conformément à la mécanique fonctionnaliste, conçue par la sociologie américaine de l’entre-deux-guerres, que l’on peut résumer par l’axiome suivant : « la fonction créera le besoin ». Une telle ambition est aussi affichée clairement à l’article 10 § 4, prévoyant que : « Les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l’expression de la volonté des citoyens de l’Union ». Quelle est la société humaine caractérisée par une « conscience politique » contribuant à la formation d’une « volonté » commune, dont les membres peuvent se dire « citoyens », si ce n’est un peuple ?

Pour l’heure, et pour longtemps encore, nul peuple unique à l’horizon, nul demos européen, nulle culture assez homogène où les institutions communes pourraient puiser le consentement et donc la légitimité à gouverner. L’Europe demeure, et c’est sa marque de fabrique en même tempsque sa beauté, un assemblage de cultures, de langues et de manières d’habiter le monde : assez proches pour constituer une civilisation, trop distinctes pour constituer une nation ou un peuple unique même composite au dernier degré. Plus personne ne parle d'ailleurs de faire les « Etats-Unis d'Europe ». Un pouvoir qui entend se juxtaposer à plusieurs peuples ne peut alors que recourir à certaines formes de coercition pour suppléer, comme il le peut, au vouloir-vivre ensemble. La gouvernance européenne ne serait-elle donc qu’une pièce de « l’empire du Management » puissamment analysé par Pierre Legendre ? En tout cas, le  prix à payer pour la démocratie en serait naturellement lourd.Car s’il est un Bien commun auquel les Européens tiennent plus que tout, ce sont leurs libertés politiques, c’est à dire la démocratie au sens classique, laquelle est aussi consubstantielle à la paix. Parce que les démocraties ne se font jamais la guerre entre elles. Les empires, si.    

Extrait de A. Pécheul et C. Beaudouin, « Droit de la gouvernance de l’Union européenne – Institutions et Ordre juridique », (IS-édition, Sept 2018), Encart p.253

* C’est nous qui soulignons.