800 ans de la Magna Carta : cet esprit anglo saxon qui permet de vivre très bien sans constitution et avec beaucoup moins de lois qu’en France

Atlantico : La Constitution est construite en France et dans l’ensemble des pays européens comme le socle de la République. Comment le système britannique a pu se passer de la rédaction d’une Constitution ? L’engagement de Cameron de parvenir avant la fin de son mandat à la rédaction d’un texte fondateur est-il tenable ?

Didier Maus : Il faut toujours se souvenir que l’histoire britannique, même dans ses périodes troublées, est une histoire sans intervention d’une armée extérieure hostile. L’histoire se déroule donc de manière continue, ce qui n’empêche pas des évolutions. Dans un colloque, il y a une quinzaine d’années, alors que les différents intervenants expliquaient le contenu de leur constitution nationale en commentant les dispositions écrites, un Lord britannique a pris la parole pour dire : "Notre Constitution, c’est l’histoire". Tout est dit. Le caractère non écrit de la constitution britannique fait partie de l’ensemble du droit non écrit des îles britanniques.

Il faut bien comprendre que le programme de M. Cameron, annoncé par la Reine le 27 mai, ne consiste pas à préparer une constitution au sens continental du terme, c’est-à-dire un texte relatif à l’organisation des pouvoirs politiques, mais uniquement une déclaration des droits fondamentaux. Dans la plupart des pays de droit écrit (Allemagne, Italie, Espagne, France…) la constitution nationale comprend à la fois les règles concernant l’organisation des pouvoirs (chef de l’État, Parlement, Gouvernement, collectivités locales, cour constitutionnelle…) et une charte des droits et libertés. Outre-Manche, le gouvernement Cameron ne propose pas de rédiger un texte définissant de manière plus précise le rôle et les pouvoirs de la Reine ou du Parlement. Par contre l’idée d’une déclaration britannique des droits ("British Bill of Rights") s’inscrit dans la volonté des Britanniques de réduire l’influence des cours européennes, qu’il s’agisse de la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg ou de la Cour de justice de l’Union européenne de Luxembourg. Les partisans de cette réforme considèrent que l’adoption d’une telle charte limiterait automatiquement les pouvoirs des deux cours européennes, ce en quoi, au regard de la jurisprudence des deux institutions, ils ont tort. Chacune d’entre elles a jugé que les dispositions de la constitution nationale ne pouvaient l’emporter sur les traités européens, tels qu’ils sont interprétés par les juridictions compétentes. Cette perspective du gouvernement Cameron doit être appréciée en combinaison avec la décision d’organiser avant la fin 2017 un référendum sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union européenne.

Dans le discours de la Reine, le Premier ministre a pris soin de parler de "proposals", de propositions, et non de mesures ou de décisions. D’après les commentateurs britanniques il s’agit donc d’ouvrir un débat et non d’une véritable annonce avec un calendrier de réalisation. Il est probable que la suite de cette idée sera différente suivant que le référendum "maintien dans l’Union européenne" sera positif ou négatif.

Alors que la Constitution française permet d’encadrer l’appareil législatif et d’assurer aux citoyens l’adéquation des lois aux principes républicains, quels sont les atouts du système britannique ?

Le système britannique a d’abord pour lui sa longévité et un exceptionnel attachement des citoyens et des acteurs politiques à son bon fonctionnement. Il présente certes des aspects considérés de ce côté ci de la Manche comme très anciens, voire archaïques, mais il est en même temps le système toujours et encore présenté comme le prototype d’un régime parlementaire. Sa définition stricte fait reposer l’essentiel du pouvoir dans le Parlement et encore plus dans la Chambre des communes. L’expression britannique "Queen in Parliament", la Reine en son Parlement, signifie que le monarque ne peut agir que sur les conseils et suggestions, toujours avisés, des Chambres. Il s’agit, pour une part, de véritables fictions juridiques, mais cette situation garantit la stabilité des institutions et la limitation des pouvoirs. Elle n’empêche absolument pas certaines évolutions, comme la réduction du rôle de la Chambre des Lords (1911 et 1949) ou les transformations du système juridictionnel (2009). En définitive ce système, impossible à transposer ailleurs que dans les ex-territoires britanniques, bénéficie d’une véritable légitimité historique et d’une réelle capacité d’adaptation.

Dans la gestion quotidienne d’une démocratie, l’absence de Constitution permet-elle une meilleure approche des besoins de la population ou au contraire perpétue-t-elle une gestion politique par l’élite et par l’argument historique ?

Très honnêtement, au quotidien le système britannique ressemble beaucoup à celui des autres démocraties européennes. Il repose sur un gouvernement efficace et le soutien d’une véritable majorité parlementaire. Le Premier ministre, le vainqueur du parti majoritaire lors des élections, bénéficie d’une véritable autorité, mais doit en même temps tenir très largement compte de ce qui se passe à l’intérieur de son parti politique. Il existe un véritable contrôle du parti et de ses députés sur l’action gouvernementale. De ce point de vue, le Premier ministre britannique est beaucoup plus dépendant de sa majorité que le Premier ministre français et, a fortiori, le Président de la République. L’unité politique entre le gouvernement et la majorité de la Chambre des communes, donc le parti majoritaire, est un élément essentiel de la vie quotidienne britannique.

Depuis que le Royaume-Uni est entré dans l’Europe, qui s’est elle-même dotée d’une Constitution (et ce contre l’avis des Britanniques), son équilibre est-il menacé, par la supériorité d’une loi écrite sur une loi de fait ?

Le système européen ne peut en aucun cas être comparé à un système constitutionnel national. Même si certains ont voulu, il y a dix ans, créer une constitution européenne, celle-ci, au sens juridique et politique, n’existe pas. Les traités européens, depuis le traité de Lisbonne de 2008, contiennent des éléments qui ressemblent à des morceaux de constitution, en particulier la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, mais ils demeurent avant tout des accords internationaux. Cela signifie qu’ils ne peuvent exister et être modifiés qu’à travers une procédure consensuelle et que chaque pays doit en approuver le contenu à travers ses propres règles constitutionnelles nationales. Rien n’interdit alors que dans le cadre de négociations diplomatiques certains pays (par exemple le Royaume-Uni ou la Pologne) ne souscrivent pas à l’ensemble des nouvelles dispositions. Il faut, par contre, que les autres pays acceptent cette clause d’ "opting out".

Les relations entre le droit britannique et le droit européen s’inscrivent nécessairement dans le mouvement de supériorité du droit européen, au moins tant que le Royaume-Uni ne fait pas marche arrière. Il importe d’ailleurs de reconnaître que la souplesse du système juridique britannique a véritablement facilité la prise en compte dans le droit interne des contraintes du droit de l’Union européenne.