Réformes : ce modèle d’évaluation des politiques publiques sur lequel la France devrait plus miser

Atlantico : Vous avez publié une note pour la direction générale du trésor « Ex ante, ex post : les deux jambes pas toujours raccord de l’évaluation ». Sur le plan théorique, quelles sont les différences entre évaluation ex post et ex ante ? Quelles sont les limites de chacune ?

Agnès Bénassy-Quéré : Comme son nom l’indique, l’analyse ex ante est réalisée avant de prendre une décision de politique économique, pour essayer d’en anticiper les effets. Elle repose sur des modèles dans lesquels les comportements des entreprises et des ménages sont estimés ou calibrés sur les données du passé. Il existe de nombreux modèles, chacun adapté à l’étude de mesures de politique économique différentes. Dans tous les cas, cependant, on est obligé de faire des hypothèses sur les comportements, par exemple sur la capacité des entreprises à comprimer leurs coûts ou bien sur le rôle des anticipations des ménages dans les comportements de consommation. Ces hypothèses ne sont pas forcément adéquates, mais on ne l’apprend qu’après coup.

Après coup, justement, c’est l’étude ex post des effets des mesures de politique économique. Ce retour sur les mesures passées est indispensable pour éventuellement ajuster et plus généralement pour améliorer progressivement les politiques économiques. Il existe ici aussi différentes techniques. Toutes reposent sur la comparaison de « ce qui s’est passé » (évolution de l’emploi, du PIB, du pouvoir d’achat, des inégalités, etc.) à « ce qui se serait passé » sans les mesures en question. La grande difficulté est de définir « ce qui se serait passé », ce qu’on appelle le contrefactuel. On s’appuie en général sur des discontinuités, par exemple des seuils donnant accès aux politiques publiques ou, dans le cas des retraites, des générations de travailleurs concernés ou non par une réforme.

Si l’on prend l’exemple de la réforme des retraites, comme vous le faites, dans une configuration ex ante, quelles sont les évaluations que l'on peut dresser ?

On parle ici d’une réforme consistant à reculer l’âge de départ à la retraite, par exemple en reculant l’âge d’ouverture des droits. Si on se place à « long terme », quelques années après le déploiement complet de la réforme, alors les modèles ex ante sont assez convergents : la hausse de la population active senior conduit à une hausse de l’emploi, donc du PIB, donc des recettes fiscales et sociales. L’amélioration du solde des retraites se double donc d’une amélioration des recettes fiscales et conduit à une réduction marquée du déficit total des administrations publiques.

A un horizon plus court, les modèles d’inspiration keynésienne mettent l’accent sur l’ajustement lent du stock de capital et du marché du travail, ce qui peut conduire à un ralentissement de la consommation et retarde les effets positifs de la réforme sur l’activité. D’autres modèles prédisent au contraire des effets positifs rapides car les ménages et les entreprises anticipent des revenus futurs plus importants, ce qui les amène à investir et consommer à court terme. Le juge de paix est l’évaluation ex post, à partir de la réforme de 2010 qui a reculé l’âge d’ouverture des droits, et qui penche du côté des effets positifs rapides.

Quelles conclusions en tirer pour l’utilisation des évaluations ex ante et ex post, pour le sujet de la réforme des retraites et de manière générale ?

Les modèles ex ante doivent être utilisés à bon escient. Ainsi, un modèle d’inspiration keynésienne est adéquat pour chiffrer l’effet attendu du plan de relance mais beaucoup moins pour anticiper les effets d’une réforme des retraites. Dans tous les cas, il faut croiser l’analyse ex ante avec les évaluations ex post dont on dispose, en France ou à l’étranger. Ce n’est jamais tout à fait la même chose, le contexte change (aujourd’hui, par exemple, les entreprises ont du mal à trouver la main d’œuvre, ce qui n’était pas le cas dans les années 2010), mais cela donne des points de repère. In fine, ces évaluations ex post doivent aussi permettre d’améliorer les modèles d’évaluation ex ante.

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