Moscou contre les régions russes : ce qui n’a PAS changé depuis l’invasion de l’Ukraine

Article publié initialement sur Riddle et traduit avec leur aimable autorisation

Dans les États fédéraux, les crises graves incitent les forces politiques au niveau des États et des régions à entamer des négociations institutionnelles. Il peut s'agir en grande partie de rejeter la faute ou d'éviter les responsabilités. Mais il peut également s'agir d'obtenir de nouveaux pouvoirs. Les opportunités de ce type n'existent pas de la même manière dans les États unitaires ; ainsi, curieusement, l'un des avantages du fédéralisme peut être la manière dont une crise fournit l'occasion de reconsidérer l'équilibre entre l'État central et ses régions.

Rien de tel ne se produit en Russie. Le modèle de relations État-régions qui y règne l'interdit. Ce modèle sert les intérêts de Moscou et, ce qui n'est pas moins important, des gouverneurs russes. Ni la crise pandémique ni la guerre n'ont suscité l'espoir d'une remise en cause de ce modèle. Le répertoire de Moscou est prévisible, tout comme la réaction des gouverneurs russes.

Comment fonctionne le modèle des relations entre Moscou et les régions ?

Le modèle même des relations entre le centre et les régions en Russie exclut l'espoir que le contrat soit révisé en faveur des régions. Dans ce modèle, les gouverneurs, privés de leur propre légitimité, ne se contentent pas de suivre les instructions de Moscou ; ils ont également un intérêt personnel à maintenir la stabilité du régime actuel. Et comme la stabilité de l'ensemble du système politique dépend de la popularité du président en exercice, les politiciens régionaux ont intérêt à maintenir sa cote. Dans le système actuel, les avantages pour les gouverneurs régionaux sont organisés de telle sorte qu'ils préfèrent eux-mêmes "tourner l'épaule" à Poutine lorsque des mesures impopulaires sont nécessaires. Les gouverneurs préfèrent soutenir la popularité de Poutine, même au détriment de leur propre popularité auprès de la population. De leur côté, il n'y a pas de demande d'élargissement de l'autonomie, puisqu'ils n'ont pas à passer par la procédure d'élections avec d'autres candidats.

Ce modèle n'est pas apparu spontanément mais est le résultat d'un travail minutieux de l'administration présidentielle, qui comprenait notamment la sélection des gouverneurs potentiels et leur formation.

En outre, la condition du fonctionnement du modèle est l'absence pratique de liens horizontaux entre les gouverneurs, du moins de liens politiques. Chaque gouverneur travaille avec Moscou en tête-à-tête, tandis que Moscou veille soigneusement à ce qu'il n'y ait pas de possibilités de coordination horizontale entre les chefs de région (il s'agit généralement d'une astuce standard d'un régime autoritaire : empêcher la coordination de tout groupe d'opposition et de tout politicien potentiel). En Russie, cette coordination est également entravée par la géographie elle-même - les énormes distances entre les capitales régionales, notamment en Sibérie et en Extrême-Orient. Il est clair que dans ces conditions, tout écart du gouverneur par rapport à la "ligne officielle" équivaut à un suicide politique.

Il n'y aura pas de miracle

En Russie, la crise du COVID-19 n'a pas seulement créé de nouveaux défis, mais aussi quelques attentes optimistes selon lesquelles la volonté du Kremlin de déléguer davantage de pouvoirs aux gouverneurs pourrait marquer un tournant en passant d'un "pouvoir vertical" inefficace à un modèle fédéral plus efficace. Ou du moins plus décentralisé. De nombreux observateurs ont expliqué la délégation de pouvoirs supplémentaires aux régions par le fait qu'une "verticale du pouvoir" fortement centralisée est inefficace en cas d'urgence réelle.

Ces attentes se sont avérées totalement vaines. En Russie, les régions n'ont entamé aucun marchandage avec Moscou. Pratiquement tous les gouverneurs russes (ainsi que les maires des grandes villes), au lieu d'essayer d'exiger plus d'aide de Moscou ou une plus grande part des ressources budgétaires, ont fait preuve d'une loyauté totale et d'une volonté de soustraire Poutine à la responsabilité politique des mesures impopulaires liées à l'épidémie. Il y a bien eu un déplacement des responsabilités, mais dans une seule direction - le président Poutine a publiquement accusé les gouverneurs et les maires du coût économique des restrictions excessives et de leur incapacité à assurer la sécurité publique. Comme l'a écrit à juste titre Mikhail Vinogradov, "le Covid n'a pas conduit à un renforcement sérieux du rôle des gouverneurs. Oui, les chefs de région ont parlé des restrictions de quarantaine et ont contrôlé leur application. Mais dans la plupart des cas, les initiateurs des mesures étaient les autorités fédérales, et les autorités régionales étaient seulement responsables de leur mise en œuvre."

Il serait d'autant plus naïf de s'attendre à une restructuration des relations entre Moscou et les régions en faveur de ces dernières après le début de la guerre. Depuis un an environ, l'"unité" est indispensable face à la "menace existentielle pour la Russie", et tout écart par rapport à la ligne officielle est assimilé à une trahison. Bien sûr, il y a beaucoup de gouverneurs en Russie, et ils sont tous différents. L'un d'entre eux rendra visite aux personnes mobilisées dans leur région et déclarera qu'"elles sont d'humeur combative" et que la "guerre sainte" doit se poursuivre jusqu'à la victoire totale. Quelqu'un s'abstiendra de tout commentaire. Cependant, personne, pas un seul des gouverneurs ne franchira le seuil au-delà duquel l'administration présidentielle pourrait douter de sa loyauté. Les gouverneurs non seulement comprennent, mais aussi sentent très bien où se trouve ce seuil. Il est même dangereux de s'en approcher.

Répétition du répertoire

Théoriquement, on peut s'attendre à ce que le "seuil" le plus important limitant le "répertoire" de Moscou en ce qui concerne les régions soit la prévention catégorique de la décentralisation politique - même dans des conditions de loyauté totale des gouverneurs, elle peut être potentiellement dangereuse pour Poutine. Par conséquent, pendant la guerre, on peut s'attendre à la répétition de divers éléments de ce "répertoire" très pauvre, qui ont été testés auparavant, notamment pendant la pandémie.

C'est exactement ce que nous observons. Pendant la pandémie, Moscou a lancé la décentralisation dite administrative (la moins risquée), en transférant des domaines de responsabilité supplémentaires aux régions. La même chose s'est produite dans les premiers mois après le début de l'agression russe contre l'Ukraine, avec le décret de Poutine du 16 mars "Ordre exécutif sur les mesures visant à assurer la stabilité socio-économique et la protection de la population en Russie". Pendant la pandémie, l'une des tâches les plus importantes des gouverneurs a été la manipulation des informations (statistiques sur le nombre d'infectés et de morts) - pendant la guerre, les informations sur les morts et les blessés sont dissimulées. En même temps, les chefs de régions sont privés de la possibilité d'influencer le bloc de mobilisation militaire : le système des bureaux d'enregistrement et d'enrôlement militaires et les organes du ministère de l'Intérieur qui les aident ne sont pas subordonnés aux autorités régionales.

L'occupation des territoires de l'Ukraine a placé devant Moscou la tâche de leur "développement". Et là encore, les régions viennent à la rescousse, et la vieille formule est à nouveau utilisée - "l'aide au mécénat" à la Crimée et à Sébastopol après leur annexion en 2014. À l'époque, les territoires annexés ont été attribués à 16 régions russes. Maintenant, il y a plus de "régions parrainées" - les tâches sont donc plus importantes. Des visites régulières dans les territoires occupés font désormais partie de l'agenda de travail de nombreux gouverneurs, suivies de la publication de rapports victorieux sur les chaînes Telegram et les médias locaux.

Tout ce qui est lié à la guerre est un ordre du jour absolument fédéral, que les autorités régionales ne peuvent en aucun cas influencer. Je suis d'accord avec Mikhail Vinogradov lorsqu'il écrit que "tout ce qui concerne la guerre et les sujets connexes descend du niveau fédéral". Mais je ne peux pas être d'accord avec lui quand il dit que "l'omnipotence du centre fédéral reste dans le passé, et il ne sera plus possible d'ignorer complètement ce fait." Il s'agit là encore d'une attente de miracle, et il n'y a aucune raison de penser qu'elle se réalisera. Elle suggère la possibilité de réformer le modèle, mais non seulement il n'y a aucune preuve de réformes, mais le modèle lui-même est fondamentalement irréformable. Il existe un certain nombre de conditions dans lesquelles il peut se briser, mais jusqu'à présent, elles ne se sont pas présentées. Et dans les conditions actuelles, les gouverneurs n'ont pas d'autre alternative que la loyauté totale envers Poutine et Moscou s'ils veulent survivre politiquement.

Article publié initialement sur Riddle et traduit avec leur aimable autorisation