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Ce qui se cache vraiment derrière la "démocratie augmentée" annoncée par la Convention citoyenne pour le climat
©CHRISTIAN HARTMANN / POOL / AFP

Engagements citoyens

Ce qui se cache vraiment derrière la "démocratie augmentée" annoncée par la Convention citoyenne pour le climat

La Convention citoyenne pour le climat concurrence le pouvoir du Parlement en le mettant en face d’un fait accompli : des normes toutes prêtes, pré-rédigées, et que les parlementaires n'auraient plus qu'à valider en s'inclinant devant ce qu'on présente comme étant la volonté populaire…

Christophe Boutin

Christophe Boutin est un politologue français et professeur de droit public à l’université de Caen-Normandie, il a notamment publié Les grand discours du XXe siècle (Flammarion 2009) et co-dirigé Le dictionnaire du conservatisme (Cerf 2017), et le Le dictionnaire des populismes (Cerf 2019).

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Atlantico : Vous venez de publier, pour la Fondation du Pont-Neuf, une note sur la Convention citoyenne pour le climat. Pourquoi cet intérêt particulier pour cette convention qui a rendu il y a peu ses propositions, accueillies par Emmanuel Macron le 29 juin ?

Christophe Boutin : L'intérêt que nous y avons porté, avec Frédéric Rouvillois, et qui nous a conduit à rédiger pour la fondation du Pont-Neuf cette note intitulée « Un trou noir démocratique », ne vient pas, disons-le tout de suite, des propositions formulées par la Convention. Très diverses - rappelons qu'il en avait initialement 150, et qu’après que le président Macron ait fait jouer son veto il en reste 146 -, elles tentent de répondre à la question posée par le Premier ministre : « Comment réduire les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 % d'ici 2030 dans un esprit de justice sociale ? ». Certaines d'entre elles ne sont certainement pas dénuées d'intérêt, d'autres relèvent plus d'un dogmatisme qui a été étudié dans vos colonnes notamment par Loïk Le Floch-Prigent ou Éric Verhaeghe.

Mais notre analyse ne porte, elle, que sur l'apport prétendu de cette Convention au fonctionnement de notre démocratie, dont il nous a semblé que la « démocratie augmentée » vantée par ses représentants était en fait à même de le mettre à mal.

On se plaint pourtant des dysfonctionnements de notre démocratie. Ne faut-il pas y porter remède ?

Il est vrai que notre démocratie ne se porte pas bien. Cela tient notamment à une dérive qui a peu à peu éloigné les représentants des citoyens, conduisant certains à dénoncer l’emprise d'une oligarchie sur le pouvoir, bien loin de la démocratie prévue par notre Constitution dans laquelle peuple est souverain, même s’il exerce de deux manières cette souveraineté, « par ses représentants et par la voie du référendum ».

La crise des Gilets jaunes a été en ce sens un marqueur fort. Comme j'ai pu le dire dans vos colonnes, il m’a semblé qu'il y avait à la base des premiers temps du mouvement la volonté des Français de reprendre leur destin en main. Significativement,  pour retrouver partiellement au moins leur souveraineté, l'une des demandes récurrentes était alors l'introduction dans la Constitution du référendum d'initiative citoyenne, pour pallier les insuffisances des procédures référendaires existantes, quand certaines questions ne sont jamais posées.

Cet élément de démocratie directe est tout à fait dans la ligne de l'interprétation gaullienne de la constitution de la Ve République : par des référendums réguliers il s'agit, bien sûr, de demander son avis au peuple sur une question précise, mais aussi pour le chef de l’État qui pose la question de tester sa légitimité en engageant sa responsabilité politique – ce que De Gaulle assumera en 1969. Depuis, le référendum classique a été dépolitisé, raréfié et même contourné pour celui de 2005 par lequel les Français rejetaient le traité « constitution » de l'Union européenne Quant à l'affaire d'Aéroports de Paris, elle a montré que le référendum d'initiative partagée, introduit en 2008, était quasi-impossible à mettre en oeuvre.
Mais le référendum n’a pas que des partisans, et c’est pourquoi, depuis quelques années, certains militent activement pour mettre en place un autre mode de consultation des citoyens, la « démocratie participative ».

Un élément, cette démocratie participative, dont semble relever cette Convention citoyenne, qui finalement n'apporte pas quelque chose de nouveau, mais suit une évolution ?

C'est justement une part importante de la question, et deux éléments diffèrent ici des éléments de démocratie participative que nous connaissons. D'abord, ces derniers restaient à un niveau local, ou portaient sur un projet d’infrastructure précis, alors qu'il s'agit là d'envisager des éléments particulièrement importants de la politique nationale pour les décennies qui viennent. Ensuite, parce qu’il ne s’agissait que de procédures consultatives, le pouvoir qui prenait la décision étant parfaitement libre de suivre ou pas les propositions qui lui étaient faites.Mais les choses sont ici beaucoup plus ambiguës. Ceux qui ont initié la Convention ne manquent pas en effet de rappeler à Emmanuel Macron qu’il a promis que les propositions de la Convention seraient transmises « sans filtre » aux autorités chargées de les mettre en oeuvre. Or leur traduction en normes formelles a déjà été faite au sein même de la Convention, par son « comité légistique », et si celui-ci a fait correctement son travail, les différents pouvoirs qui auraient à en connaître ne devraient leur apporter que peu de modifications.

Quels sont-ils ? Certaines propositions débouchent sur des modifications réglementaires et peuvent être prises donc par l’exécutif. D'autres relèvent de la loi, et il y aura donc examen par un Parlement où le Président a toujours la majorité. Enfin, quelques-unes pourraient relever du niveau constitutionnel et donc demander une révision qui serait sans doute faite parle Congrès plus que par voie référendaire. Caron retrouve ici cette méfiance envers le référendum, volontiers présenté comme au fond profondément dangereux pour nos démocraties, car laissant la place aux passions et non à cette raison qui triompherait dans les débats de la démocratie participative.

Si l'on vous suit, cette Convention serait une forme de pouvoir nouveau qui viendrait concurrencer le Parlement tout en écartant le peuple ?

Absolument. Elle concurrence le pouvoir du Parlement en le mettant en face d’un fait accompli : des normes toutes prêtes, pré-rédigées, et que les parlementaires n'auraient plus qu'à valider en s'inclinant devant ce qu'on présente comme étant la volonté populaire… et en même temps, comme dirait l'artiste de l'Élysée, sans jamais donner vraiment la parole au peuple.

Si les citoyens n'ont pas leur mot à dire, c’est parce que l'on présuppose, comme l'ont dit plusieurs fois des dirigeants de la Convention, que cette dernière, étant « la France en petit », offre par sa composition même une image réelle de la France. Elle est ainsi présentée comme une sorte d'identité en miroir d’un peuple auquel, dès lors, il devient inutile de demander ce qu’il pense tant cela serait nécessairement redondant : il donnerait nécessairement le même avis que la Convention. Hélas, pour prendre ce seul exemple, la limitation de vitesse à 110 km/h sur autoroute, approuvée à une majorité de près de 60% par la Convention, n’obtenait que 25% d’avis favorables dans un sondage fait auprès des Français…

Cela pose dès lors la question de ce qu’a été cette Convention,dans sa composition comme dans son fonctionnement, pour constater que, comme d'ailleurs nombre d’autres expériences de démocratie participative de moindre échelle, elle n'est pas exempte de critiques.

On a dit pourtant que sa composition renouait avec le tirage au sort de la démocratie antique ?

On l'a dit, mais rien n'est plus faux. Les 150 membres de la Convention ont effectivement été contactés par un tirage au sort reposant sur des numéros téléphoniques aléatoires. Mais la question qu'on leur posait alors était de savoir s'ils étaient intéressés par une participation à une Convention citoyenne touchant aux changements climatiques, et l'on n’a retenu dans un premier tri que ceux qui ont répondu par l'affirmative, à la fois les plus motivés donc, et ceux qui disposaient du temps libre nécessaire. Mais surtout, il s'est agi ensuite de composer un panel « représentatif de la population », comme on peut le faire pour un sondage d'opinion,avec un second tri fait cette fois en fonction des critères de sexe, d'âge, de diplômes, de profession, de types de territoires ou de zones géographiques. Nous voici donc très loin d’un tirage au sort comme celui que l'on peut connaître, par exemple, pour les jurés d'assises : on ne demande pas à ces derniers s'ils sont on non intéressés par les affaires inscrites, et les récusations toujours possibles des avocats ne visent pas à créer un panel représentatif de la société française…

Voici pour la composition, mais que dire de son fonctionnement ?

Pour bien comprendre ce qui s’est passé, il nous faut revenir un peu en arrière. Face à la crise des Gilets jaunes,Emmanuel Macron a choisi la forme du « Grand débat national » pour écouter les Français, mais cela s'est transformé en un one-man-show, le Président restant persuadé que si l’on n’est pas d'accord avec lui c'est que l’on n’a pas compris, et qu'il suffit d’expliquer pour entraîner l’adhésion. Le résultat est que le Grand débat ne déboucha sur rien, quand il fallait quand même trouver quelque chose.

Parallèlement, d'autres initiatives s'étaient créées, venant de groupes qui tentaient d'introduire la démocratie participative à l’échelle nationale dans nos institutions. C'était le cas des « Gilets citoyens »,surfant en janvier 2019 sur l’élan des Gilets jaunes ; de « Démocratie ouverte », structure plus ancienne voulant renouveler la gouvernance française ; ou encore de Terra nova, think tank très proche du Président. Ce mélange de conseillers de l’ombre, de juristes, de bobos rescapés de Nuit debout et d’arrivistes bon teint sentait son moment venu.

La Convention citoyenne naquit de la rencontre de ces deux volontés : celle du Président de pouvoir appliquer ses mesures en les justifiant par un soutien citoyen ; et celle des promoteurs de la démocratie participative de mettre en œuvre leur système. Mais il importait à ces derniers, une fois reçu l’aval présidentiel, de garder le contrôle de cette expérience nouvelle, et la structure de la Convention le montre bien. Avec deux coprésidents, Thierry Pech, directeur général de Terra nova, et Laurence Tubiana, qui ne fait pas mystère de ses choix politiques ; avec un « comité de gouvernance » où l’on retrouve les membres des groupes évoqués, des universitaires à Démocratie ouverte ou aux Gilets citoyens ; avec comme« garant » de son indépendance Cyril Dion, promoteur de la Convention et, là encore, clairement engagé ; avec un « groupe d'appui » et des experts choisis par le comité de gouvernance. La Convention a donc été pilotée sous influence et vous trouverez dans la note que nous avons publiée nombre d'exemples de ce fonctionnement en réseau qui vient pour le moins nuancer la prétention à l’indépendance de son fonctionnement.

Avec une méthode de travail rappelant celui du Parlement...

Effectivement, on retrouve dans le fonctionnement de cette Convention des éléments typiques de la démocratie parlementaire ; on est saisi d'une question, on l'examine en commission, on consulte des experts et on vote finalement le texte. Mais il y a une différence fondamentale, celle de la légitimité du pouvoir normatif. Nos parlementaires, élus, sont dès lors démocratiquement pleinement légitimes, alors que les membres de la Convention, dont nous avons vu comment ils ont été choisis et ont travaillé, ne le sont pas plus que votre comité de rédaction ou les dix personnes en train de discuter au « Bar des amis » - qui ne sont parfois pas moins « éclairés » que les membres de la Convention. Et on comprend la surprise qu’il y a à voir le titulaire légitime du pouvoir, le parlement élu,qui représente le peuple souverain, dépossédé d'une part de sa responsabilité normative au profit d'une pareille institution.

On comprend dès lors l’importance de la question de savoir comment vont être effectivement ou non intégrées dans l'appareil normatif les propositions de la Convention, et ce alors qu'Emmanuel Macron, dans son discours du 29 juin, a accordé aux membres de cette dernière un droit de regard et de suivi, au point que s'est constitué une « association des 150 », destinée à suivre l'évolution des dossiers et à veiller à ce que leur pensée lumineuse ne soit pas trahie.

Selon vous, cette expérience pourrait-elle être renouvelée ?

On peut en effet le craindre. Nous l’avons dit, cette Convention est le fruit d'un travail de fond de groupes de pression qui cherchent depuis des années à mettre en œuvre, sous forme d’assemblées citoyennes nécessairement festives, inclusives et raisonnables, des éléments de démocratie participative censés permettre au peuple souverain de s’exprimer. Mais la réalité est qu’un pouvoir oligarchique et expertocratique a tout intérêt à remplacer un peuple qui, dans le référendum, ose parfois mal penser, par sa pseudo-image qui, triée, encadrée, validera les choix qu’on lui propose. Brecht proposait, quand le peuple vote mal, « de dissoudre le peuple et d’en élire un autre » ; c’est très exactement ce que réalise la Convention citoyenne.Nous sommes ici face a une captation du pouvoir qui, loin de rééquilibrer le pouvoir des parlementaires par celui du peuple, en introduisant des éléments de démocratie directe, renforce le pouvoir des lobbys et celui des experts, déguisé derrière une démocratie de façade.

Sans surprise donc, tant le pouvoir moderne peut se satisfaire d’un tel instrument, un certain nombre de projets vont dans le sens de la pérennisation de la démarche, autour de nombreux projets « sociétaux » où les assemblées citoyennes auront vocation à démontrer au peuple qu’il est beaucoup plus « avancé », beaucoup plus « progressiste » qu’il ne le pense, et, dans le même temps, à rassurer les parlementaires : non, les électeurs ne leur en voudront pas de les voir brader les principes même de notre civilisation. L'idée est d'aller toujours plus vite et plus loin.

Ce changement de notre démocratie, c’est d'ailleurs en partie le sens de l'actuelle réforme envisagée pour le Conseil économique social et environnemental qui aurait vocation à devenir un Conseil de la participation citoyenne. Un terme qui vient d’être très symboliquement intégré au titre du ministre jusqu'alors« chargé des relations avec le Parlement », et qui depuis le gouvernement Castex, se voit « chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne ».Nous n’en sommes qu’au début.

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