Agriculture, santé, éducation… : la France, malade de ses coûts administratifs

Atlantico : La dépense publique, en France, représente plus de 58% du PIB. Le déficit public français est d’ailleurs estimé à 4,9% de notre PIB et la dette de la nation s’élève à plus de 3 000 milliards d’euros. Pourtant, nos capacités en matière de santé, d’éducation ou d’agriculture laissent très largement à désirer, en témoignent plusieurs crises récentes. Comment expliquer cette situation ?

Denis Payre : La France affiche une dépense publique très élevée ainsi que des prélèvements obligatoires extrêmement hauts. En la matière, nous détenons d’ailleurs le record mondial, puisque ces derniers s’élèvent à plus de 45 points de PIB. L’Hexagone, d’une façon générale, est régulièrement en tête du podium mondial du côté de la dépense publique et des prélèvements obligatoires. Et pourtant, cela ne suffit pas à couvrir l’intégralité des frais de l’Etat, ce qui implique donc que nous faisons face à un déficit récurrent dont nous allons bientôt fêter les 50 ans. 

Malgré toutes ces dépenses, il apparaît évident que notre service public n’est pas au niveau. C’est un phénomène que l’on observe en détail depuis peu, sauf dans l’éducation où l’on connaît le caractère médiocre du service depuis longtemps déjà. Du reste, nous manquions d’arguments pour quantifier l’ampleur du problème dans les autres services publics, quand bien même certains (dont je fais partie) ont pu critiquer et dénoncer la surimposition et la sur-administration depuis des années. Désormais, il devient difficile de nier que cela touche tous les domaines, y compris le régalien, en témoigne le très faible taux de réalisation des OQTF en France, comparativement à l’argent investi dedans et à nos voisins européens. Dans les bonnes années, la France met à exécution 10% de ses OQTF, quand l’Allemagne ou l’Espagne arrive à 40 ou à 50%.

Nous avons, c’est certain, un problème d’efficacité de la dépense. Il se manifeste dans tous les domaines, de l’éducation au régalien en passant par la santé, notamment. Il est de plus en plus documenté et, dans certains cas, les statistiques sont inquiétantes. La mortalité infantile, par exemple, est un taux surveillé par les économistes, notamment parce qu’il s’agit de l’indice numéro 1 pour identifier la progression des pays en développement. En France, on assiste à une hausse de la mortalité infantile. Dans un pays, rappelons-le, qui a l’une des dépenses de santé les plus élevées du monde. Onze points de PIB sont dédiés, en France, ainsi qu’en Allemagne, aux dépenses de santé. Pourtant, 25% des services d’urgence étaient fermés à Noël et la presse relatait récemment les témoignages de soignants confrontés à la mort de patients parce que personne ne les a pris en charge.

Ce n’est pas un problème de moyen. C’est essentiel de le dire et de le répéter. Longtemps, les syndicats et les personnels concernés ont affirmé que ce n’était qu’un problème de moyens. C’est faux, indéniablement, à l’exception peut-être du secteur de la Justice dans lequel la France est en retard par rapport au reste des nations de l’Union européenne. Dans tous les autres domaines, nous faisons partie de ceux qui dépensent le plus quand nous ne sommes pas simplement les plus dépensiers. 

C’est donc un problème de gestion de ces moyens, de management de la dépense publique et de management des équipes.

Marc de Basquiat : Tout gestionnaire – public ou privé – lit ces chiffres avec effarement. Aucune entreprise ne subsisterait en perdant 3% à 5% de son chiffre d’affaires pendant des décennies, sauf à attirer des investisseurs (plus ou moins avisés) pariant avec optimisme sur l’avenir. Ceux-ci confient leur épargne à des entrepreneurs dont ils pensent que leur projet leur servira un jour de juteux dividendes ou l’opportunité de céder leurs parts avec une belle plus-value.

De tels raisonnements n’ont évidemment pas cours dans le secteur public. Les 1.258 milliards d’euros collectés par les impôts, les taxes et diverses cotisations ne parviennent pas à financer une dépense publique qui a encore dépassé en 2022 le niveau astronomique de 1.536 milliards d’euros (58% du PIB).

On s’est tellement habitué à entendre ces chiffres, pudiquement formulés en pourcentages, qu’il est nécessaire de mettre en regard la masse des salaires nets du secteur privé : environ 700 milliards d’euros, seulement, moins de la moitié de la dépense publique ! Réalisons-nous à quel point l’économie française est massivement administrée ?

Vous me demandez pourquoi une telle masse financière ne parvient pas à fournir des services publics de qualité. Par expérience et par analyse, on peut répondre facilement : parce que la performance d’une organisation résulte plus des efforts qu’elle développe pour répondre à ses marchés et dépasser ses concurrents que de la masse de milliards qui lui sont accordés. Il semble bien, c’est la thèse centrale des théoriciens ordolibéraux qui ont rendu possible le miracle économique allemand d’après-guerre (Eucken, Röpke, Rüstow…), que la concurrence soit une condition indispensable à la performance de toute organisation.

Je ne connais pas d’expérience qui me fasse douter de la justesse de ce principe. Le spectacle affligeant des services publics « à la française » nous offre plutôt une amère confirmation de la folie qui nous fait persévérer dans des erreurs aussi funestes.

Peut-on dire de la France qu’elle est malade de ses coûts administratifs ? Quelles sont les conséquences concrètes pour le contribuable et les Français de façon générale ?

Marc de Basquiat : Dans la plupart des entreprises, il est logique de fermer des activités devenues non performantes, non rentables, dépassées par la concurrence. Le secteur public français tient ses missions (monopolistiques) de droit quasi divin. Lorsqu’une structure privée s’avise de le concurrencer, la modestie et la discrétion sont préconisées, ce que ne semblait pas avoir totalement compris notre ministre de l’éducation nationalisée. Le système ne manque pas de parades pour dissimuler ses lacunes et de moyens coercitifs pour remettre les fortes têtes dans le rang.

Le niveau des prélèvements obligatoires est totalement déraisonnable, c’est une évidence. Mais ce n’est malheureusement que la conséquence d’une performance médiocre due essentiellement à la non-concurrence et à l’absence de choix alternatifs pour les citoyens-consommateurs.

Denis Payre : Indéniablement, la France est malade de ses coûts administratifs. On observe aujourd’hui, et de façon assez évidente, que les domaines dans lesquels il y a le plus de divergence avec les autres pays ce sont les « back-office » et, d’une façon générale, les systèmes centraux administratifs. L’OCDE dévoilait à ce sujet des statistiques particulièrement remarquables : dans les hôpitaux, par exemple, on a 34 personnes sur 100 qui ne traitent pas les malades. Dans le reste des pays de l’OCDE, la moyenne s’établit à 24%. On fait donc face à un écart de 10 points. C’est conséquent, d’autant qu’il faut bien réaliser que ce chiffre ne correspond qu’à une moyenne. Dès lors, il est mécanique que dans certains établissements français, plus de 34% du personnel ne s’occupe pas des patients. Notons également qu’il existe des hôpitaux publics comme il existe des hôpitaux privés et que les deux sont gérés selon des principes très différents, notamment en matière de management.  Ce qui est certain, ce que l’on observe une hyperinflation des coûts administratifs dans le secteur de la santé… comme dans tous les autres. Ces services administratifs pléthoriques créent des normes excessives qui démotivent tout le monde à commencer par les salariés en première ligne dans les hôpitaux publics et dans tous les services publics. Ils sont souvent remarquables de dévouement malgré tout et tiennent souvent à bout de bras ces services publics. 

Il y a quelques années, le think tank Thomas More comparait les coûts administratifs de la France et de l’Allemagne, notamment du côté de l’éducation. On apprenait alors que le salaire des enseignants représentait 83% des dépenses allemandes, tandis que le back-office – les structures administratives – représentait 17%. En France, ce qui n’a jamais été démenti par l’Education nationale ensuite, l’étude révélait que ces chiffres s’élevaient respectivement à 41,5% pour le salaire de nos enseignants et donc 58,5% pour les autres dépenses. La majorité des moyens engagés ne concernaient donc pas directement l’éducation. Ils estimaient que les coûts de structure en Allemagne représentaient 19,9 milliards d’euros de plus qu’en Allemagne.

Il y a clairement un problème de coûts administratifs, lequel est de toute évidence lié à des principes de management très particuliers. L’efficacité n’est pas là, les coûts explosent et impactent l’efficacité des équipes et leur motivation. On constate une incapacité à attirer. Il est devenu très difficile de recruter et de fidéliser des enseignants, des infirmiers, des sages-femmes, les premières lignes donc.  

Comment sont contrôlés les coûts, par exemple dans le secteur de la santé ? Partons sur le cas des consommables, qui constituent un vrai problème en raison du coulage auquel sont confrontés tous les hôpitaux. Dans le secteur privé, il y a généralement un chef de service, qui sera la personne la plus proche de l’action et qui est responsable de la gestion des dits-consommables. Il ou elle choisira alors de responsabiliser quelqu’un dans son équipe, qui devra donc surveiller l’accès au consommable et lui donnera peut-être une prime si l’objectif est bien rempli. Dans le public, ce n’est pas du tout la même approche : le contrôleur est un individu issu des ARS, qui travaille à des kilomètres du problème qu’il lui faut théoriquement gérer et qui est donc dans l’incapacité absolue de s’assurer de l’efficacité des procédures. Il n’y existe pas de processus de subsidiarité, notamment parce que celui-ci est très mal perçu. C’est de là, d’ailleurs, que naît l’inflation administrative. Le secteur public doit composer avec des équipes ARS qui ne font preuve d’aucune efficacité dans le contrôle de la dépense et des responsables de services qui n’ont en réalité pas de responsabilité. C’est l’exact inverse de ce qu’il faudrait faire.

Au final, tout le monde y perd et tout le monde est mécontent : le citoyen est mécontent parce que le service est de plus en plus mauvais. Le contribuable, lui, tire la tête parce que le tout coûte de plus en plus cher. L’employé, de son côté, est mécontent parce qu’il est maltraité, mal payé et finit donc par s’en aller. Il est nécessaire de réinventer le management de la fonction publique, et tout particulièrement des grands services publics que sont la santé ou l’éducation.

Où va l’argent investi, tant dans les soins que dans l’éducation ou l’agriculture par exemple ? Que peut-on dire du coût des back-office de ces secteurs et comment, éventuellement, renverser la vapeur ?

Denis Payre : Nous avons eu l’occasion de parler des services administratifs pléthoriques. D’une façon générale, je soulignerais cependant que, parmi les causes des grandes inefficacités dans dépense publique, figure un profond manque d’exigence assez généralisé. On a beaucoup de droits pour nettement moins de devoirs et cela commence à se voir. Heureusement, cela commence aussi à changer ; en témoigne l’exemple récent de l'attribution du RSA avec désormais des contreparties, notamment. On commence aussi à regarder la situation d’individus qui touchent des retraites alors qu’ils sont décédés depuis longtemps… Mais il reste beaucoup à faire dans ce domaine aussi…

Force est de constater que, des années durant, on a estimé que la dépense sociale relevait de l’ordre du sacré, qu’il était inenvisageable d’en discuter, de chercher à l’optimiser et plus encore de la réduire. Le sujet a été sanctuarisé sans que l’on puisse se préoccuper une seule seconde des légitimes problématiques d’efficacité. C’est précisément pour cela que la France présente la dépense sociale la plus élevée du monde, en plus de sa dépense publique elle aussi record. Saviez-vous que la dépense sociale représente 32 points de PIB, en France ? C’est cinq à six points de plus que la plupart de nos voisins de l’eurozone, dont le modèle n’est pourtant pas si différent du nôtre. Il faut arrêter de penser qu’il s’agit nécessairement d’enfers sociaux : nous dépensons (bien) davantage pour des résultats objectivement moins bons. Dès lors, il est clair qu’il faut effectivement se demander où va l’argent. Fort heureusement, c’est un débat que l’on commence à ouvrir.

Pour ce qui est de renverser la vapeur, je pense qu’il faut commencer par parler de ces questions et ne plus rester dans le déni. Il est important que ce sujet devienne un des thèmes du débat public, de rappeler les chiffres et de pointer du doigt les vérités incontestables de ces sujets. En somme, il faut pousser à la réflexion et montrer qu’il ne s’agit pas, rappelons-le, d’un problème de moyens. A cet égard, je suis assez optimiste : le personnel de ces administrations réalisent bien qu’ils ne parviennent plus à recruter parce que ces emplois ne sont plus attractifs et pas uniquement pour des questions des rémunération mais aussi d’organisation et de management. Je suis certain qu’ils comprennent bien, également, que cela ne peut durer de la sorte, au risque sinon de mal se terminer. Nous risquons des réactions violentes de la population comme avec la révolte des agriculteurs, mais aussi la mise sous tutelle des finances du pays, laquelle s’accompagnera alors par l’exigence d’une baisse radicale de la dépense, qui peut s’avérer très violente comme cela a été le cas en Grèce. Or, pour en côtoyer un certain nombre, j’ai toutes les raisons de penser que nos fonctionnaires et nos acteurs publics, sont habités par un réel sens de l’Etat et qu’ils sont prêts à bouger face à des vérités incontestables. Il nous faudra alors imaginer des solutions ensembles dans le dialogue en faisant remonter les solutions du terrain le plus près possible de l’action, avec une approche de type cercles de qualité et en remettant de la liberté mais aussi de la responsabilité au plus près de l’action. Le cas de la gestion de la ville de Cannes, dont David Lisnard est le maire, pourrait servir d’exemple à suivre.

Marc de Basquiat : En l’absence de concurrence, la sanction de la non-performance ne peut être qu’un acte managérial, ce qui nécessite discernement et courage. Ces deux qualités coûtent cher : soit elles existent dans une organisation, avec des agents et des équipes qui assument ces rôles, soit elles sont absentes et la dégradation est continue.

La concurrence a une vertu pédagogique inégalable. Quelle erreur de s’en priver ! La France présente une opportunité de progrès considérable dans un vaste programme de privatisation de ses services publics.

Que dire du poids des prélèvements obligatoires en France ? Quel rôle jouent-ils dans le déficit de qualité de nos services publics ?

Denis Payre : Le rôle des prélèvements obligatoires dans le déficit de qualité de nos services publics n’est pas nécessairement direct. En revanche, ils pèsent très clairement sur la performance de notre économie et constituent indéniablement l’une des raisons de l’effondrement de notre système agricole, nos coûts sont justes plus élevés, on y retrouve tous nos surcoûts administratifs et notre suradministration. Le poids des réglementations est aussi à prendre en compte, en la matière. Le cas des produits agricoles est très parlant : nous poussons l'exigence de qualité très loin, ce qui veut dire qu’elles sont chères à produire, mais une fois sur le marché il est difficile de les différencier des autres produits concurrents. Nous n’avons pas choisi de promouvoir ce facteur différenciant en développant par exemple un label France à l’international ; alors même que nos produits répondent à des gages de qualité supérieurs à ceux de tout ou partie du reste de l’Europe. En France, nous n’autorisons que 309 substances actives, quand l’Union européenne en valide 454, par exemple. Nos agriculteurs ont donc moins d’outils en matière de productivité, ce qui rend leur production moins compétitive… sauf à la vendre comme un produit de meilleure gamme, ce qui n’est pas fait. L’autre solution est bien sûr est aussi de cesser enfin réellement les surtranspositions de directives Européennes en matière agricole.

Quid, pour finir, de l’idéologie qui gouverne à tout ou partie des choix qui nous ont amené là ? Particulièrement quand l’on sait que d’aucuns affirment que les industriels et les supermarchés se gavent, du côté de l’agriculture notamment, alors que le problème vient bien davantage de l’Etat ?

Denis Payre : Je pense effectivement que la France est confrontée à la conviction que l’Etat doit s’occuper de tout, un étatisme culturel. En tout cas, il y a clairement un déni presque complet sur l’essentiel des points que nous venons d’aborder, alors même qu’il s’agit d’éléments parfaitement factuels. Il n’est pas très compliqué de vérifier le montant des prélèvements obligatoires en France, le poids de la dépense publique associée à la santé et celui des services administratifs dans les comparaisons internationales… : ce sont des données chiffrées, quantifiées, objectives. 

L’Etat, c’est vrai, détruit une partie du pays de part sa sur-administration et sa surfiscalité. Cela ne veut pas dire que les dirigeants de partis politiques, les journalistes et tous ceux qui défendent le contraire ne soient pas convaincus que l’Etat est la solution, que tout doit passer par lui. Ils ne veulent pas remettre en question son fonctionnement et, souvent, rejettent catégoriquement toute solution qui permettrait d’évoluer, de sortir du bourbier. Une solution, pour améliorer la qualité des services publics et leur coût, c’est faire appel à davantage d’acteurs du privé. Ce n’est pas une solution miracle, bien évidemment, mais nous avons déjà un service de santé qui repose en partie sur des acteurs privés, avec d’un côté des hôpitaux à but lucratif et d’autres à but non lucratif. Dans les hôpitaux privés, le service est plutôt meilleur, sinon nettement meilleur, que dans les établissements publics.

Soyons clairs : il ne s’agit pas de dire que le privé est la solution absolue. Il faut aussi que l’Etat sache bien acheter, ce qui n’est pas simple. Il doit aussi pouvoir contrôler avec une très grande exigence sur la qualité du service rendu, ce qu’il ne fait pas toujours avec efficacité du côté des Ehpads, par exemple. 

Si nous voulons nous en sortir, il faut davantage de subsidiarité dans les services qui resteront du ressort de l’Etat et s’éloigner des solutions qui consistent systématiquement à engager davantage de dépense qui ne résolvent rien dans la durée. Il faudra organiser un grand débat national sur ces sujets, réinventer le management public et accepter de revenir sur un certain nombre de tabous paralysant en ayant un seul objectif en tête, l’efficacité du service rendu au meilleur coût pour la collectivité. Pour mettre en œuvre la subsidiarité, il faut envisager des salaires au mérite par exemple à tous les niveaux des services publics et une progression au mérite. Il faut cesser de considérer que le secteur privé c’est forcément le mal absolu. Sans ce débat, rien de tout cela ne peut avoir lieu.

Marc de Basquiat : L’idéologie dominante est bien connue. Elle fustige les profits privés et célèbre le mythe d’un propriété collective parée de toutes les vertus. La faillite française provient de cet égalitarisme qui a peu d’équivalent dans le monde. Le ressentiment en est le ressort : on préfère la médiocrité commune au déshonneur d’une position inférieure.

Les agriculteurs se plaignent de l’avalanche de normes qui les contraignent au quotidien. Tant que des dizaines voire des centaines d’agences publiques occuperont leur journée à inventer des dispositifs, obligations et contrôles, les acteurs de terrain auront le sentiment amer d’une dépossession de leur métier. Les coopératives agricoles privées ont été créées tout au long du vingtième siècle pour aider les producteurs à rentabiliser leurs investissements et négocier ensemble leurs débouchés. Les systèmes d’aides financés par l’Europe ont en partie pris le pas sur ces arrangements locaux. Tout ceci contribue à fragiliser la position économique de nombreux exploitants.