Pannes et dysfonctionnements en série à Pôle emploi : la France se fout-elle de la gueule de ses chômeurs ?

Atlantico : Le site internet de Pôle emploi a été inaccessible pendant plusieurs jours au mois de Juin, et des dysfonctionnements ont encore persisté après qu'il ait été remis en ligne. Des usagers ont constaté que des fonctionnalités de recherche d’emploi ne fonctionnaient toujours pas. Quelle est l’origine de ces problèmes ?

Jean-Baptiste Lafay  : Le site a été perturbé pendant quatre jours, dont un week-end. Une mise à jour du site internet avait été annoncée à l’avance à l’ensemble des internautes. Selon les serveurs de connexion,  l’accès à la recherche d’offres a effectivement été extrêmement compliqué, nous avons donc pris la décision de couper l’accès au service, pour le rétablir le soir-même à 18h. Pendant la période d’actualisation, le service de recherche par commune affiche un maximum de cinquante offres (contre 150 en temps normal, NDLR). La période de mise à jour fait passer le nombre de connexions quotidiennes de 1 million à 2 millions. Notre objectif est de rétablir ces services à la fin de la période d’actualisation, c’est-à-dire fin juillet.

Le rétablissement marquera donc un retour aux 150 offres habituelles ?

Jean-Baptiste Lafay : Oui, quand les critères ne sont pas suffisants pour arriver à une sélection efficace, basée sur un indicateur de pertinence. Grâce à ce dernier, les résultats sont hiérarchisés de 1 à 4 en fonction de la recherche de l’usager. La recherche avancée permet de décliner la pertinence et les degrés de recherche pour le demandeur d’emploi afin que la recherche lui corresponde au mieux. La recherche par commune est désactivée pour le moment, et sera rétablie dès mi-juillet.

Cette décision a été prise pour mettre à jour la période d’actualisation, qui n’est pas une simple période de pointage, comme on a souvent tendance à le penser. L’actualisation permet d’être informé sur la situation des demandeurs, à savoir s’ils sont toujours en recherche d’emploi, et surtout s’ils ont travaillé. Concrètement, c’est le point de départ de l’indemnisation. Cette période est donc fondamentale. Dans l’activité de Pôle Emploi, quasiment 90 % des demandeurs d’emploi effectuent leur actualisation via internet. Les autres outils sont le téléphone et les disponibilités en agence. Nous avons préféré réduire pendant un temps assez court l’accès à certains services, et dès que la période d’actualisation sera terminée, l’ensemble des services sera rétabli.

Ces dysfonctionnements montrent-il les limites de l'obsession du suivi par internet ? L’ambition de Pôle emploi en la matière est-elle trop importante par rapport aux moyens déployés ?

Jean-Baptiste Lafay : Les difficultés qui ont été rencontrées ne concernaient que la recherche d’offres. L’ensemble des accès, notamment aux dossiers personnels des demandeurs, étaient disponibles. L’application mobile a parfaitement fonctionné. Il y avait toujours la possibilité également de se rendre en agence pour pouvoir consulter les offres disponibles. Les difficultés existent, mais la période d’actualisation a commencé en toute fin de semaine dernière. Il est vrai qu’aujourd’hui, ce sont les utilisateurs eux-mêmes qui exigent un service efficace et développé. L’important dans une recherche étant la réactivité, les offres sont mises très rapidement à disposition, ce qui permet de poser sa candidature facilement. Que ce soit chez Pôle emploi ou ailleurs, les services web sont aujourd’hui indispensables. Il nous semble donc compliqué de dire qu’il y a « trop » de services web. La difficulté rencontrée était bien d’ordre technique, pas de l’ordre des moyens. Nous parlons malheureusement d’un site qui compte tout de même 38 millions de visites par mois, et qui est donc forcément plus exposé. Il s’agit tout de même du premier site européen d’emploi.

Benoît Genuini : Pôle emploi n’a probablement pas les moyens de ses ambitions. Se lancer sur le net nécessite d’être hyper préparé, d’avoir tout bien testé, notamment lorsqu’on s’adresse à un très large public, qui plus est en difficulté. Il faut donc être rigoureux. C’est malheureusement un rebondissement dans l’absence constatée de souci de qualité de service à l’usager chez Pôle emploi. Et c’est dommage car la plupart des conseillers de Pôle emploi regrettent le temps où l’on s’en préoccupait davantage. On veut aujourd’hui faire un virage technologique sans en avoir complètement les moyens ou en cherchant à aller trop vite.

Gilles Saint-Paul :Les technologies de l'information constituent le seul espoir de contenir l'explosion des coûts dans le service public. Cette obsession me paraît au contraire une chose saine, et ce sont ces non fonctionnements qui sont problématiques. En ce qui concerne l'accompagnement, le but est d'inciter le chômeur à retrouver un emploi rapidement. Deux philosophies s'opposent. D'une part, celle fondée sur la dégressivité au cours du temps des allocations, d'autre part celle fondée sur le "suivi" des chômeurs par le Pôle emploi. La mise en place du PARE nous a fait évoluer vers la seconde philosophie, mais elle ne fonctionne que si les agents du pôle emploi ont de bonnes incitations. D'où l'importance d'évaluer la performance de ces pôles et de tirer les conséquences de ces évaluations. Je pense qu'il faudrait reconsidérer la mise en place de mécanismes automatiques d'incitation à la recherche d'emploi qui ont le mérite de ne pas reposer sur les décisions discrétionnaires du pôle emploi. Une solution extrême serait de remplacer l'assurance-chômage par une indemnité forfaitaire au moment du licenciement, qui créerait des incitations maximales à la recherche d'emploi. On pourrait également envisager une dégressivité indexée automatiquement sur l'activité de recherche d'emploi, avec un niveau d'indemnisation qui dépendrait positivement du nombre d'offres auxquelles le chômeur postule et négativement du nombre d'offres refusées. Aucun de ces systèmes n'est parfait mais ce sont des pistes à explorer.

Certains conseillers Pôle emploi manifestent leur désapprobation à l’égard des orientations de la direction. A quel point ce décalage entre le centre de décision et les salariés est-il prégnant ?

Benoît Genuini : C’est malheureusement l’un des diagnostics que j’avais fait en avril - mai 2010 sur le fonctionnement de Pôle emploi. Les conseillers, individuellement, sont très motivés, engagés, voire militants dans leur mission d’aide et de conseil, mais derrière on trouve un système qui voudrait que l’on fasse du chiffre, que l’on traite un nombre de demandeurs d’emploi trop important chaque jour. Évidemment, la qualité s’efface au profit de la course à la quantité et au chiffre. Les conseillers sont de ce fait aussi malheureux que les demandeurs d’emploi, qui eux n’ont pas les renseignements dont ils auraient besoin.

Derrière tout cela se trouve une question qui n’a jamais été bien prise en compte chez Pôle emploi, qui est l’organisation des agences. On est en resté au dogme selon lequel chaque conseiller pouvait s’occuper de tous les métiers, y compris après la fusion entre l’ANPE et les ASSEDIC, ce qui est illusoire, surtout si on ne prend pas le temps de les former. Tout cela pour avoir un seul conseiller en face de chaque demandeur d’emploi, ce qui est a priori une bonne chose, mais qui se révèle très négative car il faudrait au contraire que toutes les compétences dans une agence puissent répondre, travailler ensemble pour répondre aux questions des usagers. Chaque personne ne peut pas savoir tout faire et répondre aux questions sur l’indemnisation, les conseils en placement, le travail dans les entreprises, etc. Il faudrait organiser un travail en équipe comme on le fait dans une entreprise normale de services. Mais Pôle emploi ne s’est jamais préoccupé de ces questions-là. Chaque conseiller est simplement chargé de gérer un portefeuille comprenant un maximum d’usagers. Ce n’est pas une bonne solution pour l’usager, et c’est très frustrant pour le conseiller, qui n’a pas les réponses à tout. Pressé, et dans l’impossibilité de faire appel à l’aide de ses collègues, celui-ci se retrouve isolé avec une forte charge émotionnelle sur les épaules. Cette question de l’organisation pourrait être largement optimisée.

Le rapport rendu par la Cour des comptes en janvier 2013 souligne les carences du suivi des personnes, et le peu de prise en compte des différents profils. Les dossiers de de tous sont-ils traités de la même façon ? Qu'est-ce qu'un bon accompagnement de personne en recherche d'emploi ?

Benoît Genuini : Tant qu’on pense que l’on peut appliquer la même procédure à pratiquement tous les demandeurs d’emploi, on ne peut pas répondre à cette question. Au nom du beau principe de l’égalité, on veut traiter chacun de la même manière. Certaines personnes n’ont pas besoin de cet accompagnement, alors que d’autres ont besoin de prestations supplémentaires, car ils sont plus éloignés, ils ont plus d’efforts à fournir, ils doivent suivre plus de formations. Il faut arriver à traiter de façon plus personnalisée les demandeurs. Mais Pôle emploi fait du traitement de masse avec des procédures standardisées pour essayer d’aller au plus vite, au détriment de la personnalisation des traitements. Ce monde administratif est peu humain, et nous constatons tous que Pôle emploi ne fait pas beaucoup d’efforts pour changer les choses.

Gilles Saint-Paul : Le rapport pointe le fait que les actions de formation ne se portent pas assez vers les personnes peu qualifiées et les travailleurs âgés. Mais il y a une logique à cela. Les entreprises sont contraintes par la loi à dépenser de l'argent pour la formation mais celle-ci est économiquement plus rentable pour les travailleurs appelés à rester plus longtemps dans l'entreprise (donc pas trop âgés) et pour ceux qui ont déjà des qualifications, car leur tâches sont plus complexes et leurs besoins de recyclage plus élevés. A la volonté de réorienter l'offre de formation continue vers les moins qualifiés se heurte le simple fait économique que ce n'est sans doute pas le meilleur investissement. On peut certes y remédier par la contrainte, mais cela est inefficace et il serait plus intelligent de favoriser l'accès à des formations universitaires diplômantes pour les adultes salariés, de façon compatible avec les contraintes de leur travail, en s'appuyant sur des cours du soir ou de l'enseignement en ligne. 

La création de 4000 nouveaux postes d'agents Pôle emploi et le redéploiement de 2000 salariés est-il une bonne solution ? Le problème réside-t-il plus dans les méthodes employées que dans les moyens? Que fait Pôle emploi pour optimiser le suivi des demandeurs ?

Jean-Baptiste Lafay : Conformément au rapport de la députée Monique Iborra sur le service public de l’emploi, nous nous efforçons de personnaliser le suivi. Nous partons du constat selon lequel chaque personne n’a pas les mêmes besoins. Un licencié économique qui a des difficultés par rapport à son profil ou son expérience professionnelle nécessitera d’être rencontré très rapidement et de manière beaucoup plus fréquente. A l’inverse, une personne avec un bon niveau de diplôme et une expérience professionnelle assumée, et qui est autonome dans sa recherche d’emploi, bénéficiera d’un accompagnement pour lequel il sollicitera expressément le conseiller lorsqu’il a des demandes ou des besoins.

Des efforts ont été accordés par le gouvernement sur près de 4000 CDI dans un contexte budgétaire pourtant difficile. Cet effort est tout à fait significatif vis-à-vis de notre établissement. L’objectif est de redéployer un maximum de personnes au contact des demandeurs d’emploi. Cette phase arrive en complément d’un redéploiement en interne de 2000 personnes depuis les fonctions support vers les demandeurs d’emploi. Pour un établissement qui compte 50 000 employés, cela représente 6000 agents supplémentaires au contact direct des demandeurs. Nous espérons et souhaitons apporter le service le plus efficace et le plus personnalisé aux demandeurs afin de nous adapter aux situations qu'ils rencontrent.

Gilles Saint-Paul : Sans vouloir tomber dans la provocation facile, on peut penser que le Pôle emploi n'existerait pas s'il n'y avait pas de chômeurs. Il n'y a aucun mécanisme de rémunération de ses agents et de ses dirigeants en fonction de leur efficacité dans l'aide au retour à l'emploi. Au contraire, la montée du chômage a conduit à des recrutements supplémentaires et donc à une augmentation du volume d'activité du Pôle emploi, qui bénéficie partiellement à ses dirigeants. En d'autres termes le Pôle emploi a intérêt, en tant qu'acteur public, à être efficace mais pas trop. Pour remédier à cela, on pourrait envisager de le scinder en deux ou trois agences concurrentes, ce qui permettrait au moins d'évaluer leurs performances en les comparant entre elles, selon des critères qui ont été mis en place dans un certain nombre de pays comme l'Australie, la Nouvelle-Zélande, les Pays-bas ou la Suisse. Ces pays, bien qu'ayant des systèmes fort divers, ont tous introduit des éléments de concurrence et d'évaluation des performances relatives des services de l'emploi -- par exemple sur la base du temps de retour à un emploi stable ou encore du montant qu'un tel retour fait économiser aux contribuables - que ceux-ci soient publics ou privés.

Benoît Genuini : Arithmétiquement parlant, il est de toute façon nécessaire de déployer plus de personnel. En revanche, comment les forme-t-on ? Qui se charge de la formation ? Quelle méthode de travail leur donne-t-on ? J’ai vu beaucoup de conseillers nouvellement déployés, formés en infiniment peu de temps, qui ne savaient pas toujours bien accompagner les personnes sur beaucoup de choses qui sont simples en apparence mais qu’il faut apprendre.

Lorsque j’étais médiateur, beaucoup de gens se plaignaient tout simplement de ne pas pouvoir être écoutés par leur conseiller, du fait d’un vide communicationnel "sidéral". Consacrer plus de temps permet également de mieux canaliser les frustrations, et parfois les colères. Si dans une administration vous vous faites promener d’un serveur informatique à un autre, qui ne marche pas toujours, la colère en découle logiquement. Il faudrait réserver Internet aux transactions les plus élémentaires, les plus faciles, et mieux organiser le contact physique.

Le rapport de la Cour des comptes pointe du doigt le fait que l'offre de formation n'est pas assez bien orientée. Comment pallier cette carence ?

Benoît Genuini : Ce qui est soulevé, c’est la question beaucoup plus vaste de la formation professionnelle en France. Quand on sait que 32 milliards d’euros sont dépensés dans la formation professionnelle en France chaque année, et que seul 1,5 milliard l’est pour les personnes au chômage inscrites à Pôle emploi, on voit bien qu’un problème considérable se pose. Il faudrait inverser la tendance et réserver une part beaucoup plus importante de cet effort de formation professionnelle aux chômeurs qui en ont le plus besoin. Il est certes nécessaire de garantir par la formation l’employabilité des personnes en poste, mais il est surtout important de faire retrouver un emploi aux personnes qui sont au chômage. Comment voulez-vous obtenir des résultats de cette manière ?

Gilles Saint-Paul : C'est au pôle emploi qu'il faut poser cette question. Mais plus le suivi est personnalisé, plus il est coûteux. A mon avis le Pôle emploi devrait se borner à s'assurer que les chômeurs aient accès aux informations pertinentes concernant leurs droits et les sources d'offres d'emploi, et à s'assurer que chaque chômeur satisfait à ses obligations en termes de recherche d'emploi nécessaires à la poursuite de son indemnisation. On peut certes envisager un "Pôle emploi Nounou" qui maternerait les chômeurs ayant le plus de difficultés, mais je vois mal alors pourquoi un tel maternage des individus par la puissance publique se bornerait aux situations de recherche d'emploi, au lieu d'être étendu à tous les aspects de l'existence.

Une demi-douzaine de chômeurs compte attaquer Pôle emploi devant le Tribunal administratif de Paris pour « défaut d’accompagnement ». Outre un précédent en la matière qui s’était conclu par un rejet par le Conseil d’État, il s’agit d’une première. Cela vous surprend-il ou pensez-vous qu’une telle chose devait arriver un jour ou l’autre ?

Jean-Baptiste Lafay : Nous n’avons pour l’instant pas connaissance des dossiers, car ceux-ci doivent être déposés vendredi. La logique veut qu’en premier lieu une demande d’indemnisation préalable soit déposée. Nous disposons d’un délai de deux mois pour y répondre ; si nous refusons, alors les avocats peuvent déposer une plainte auprès du Tribunal administratif. Pôle emploi pourra éventuellement être engagé à indemniser ces personnes. C’est la première action de ce type ; une autre avait déjà été engagée en septembre 2012, validée par le Tribunal administratif de Paris, mais retoquée par le Conseil d’État. Une fois les dossiers en notre possession, nous verrons quelle est la situation exacte, les actions engagées, et les difficultés qui ont pu se présenter.

Benoît Genuini : C’est inévitable, car la capacité d’écoute de Pôle emploi est tellement faible que les gens sont en colère et cherchent à l’exprimer. Le Tribunal administratif est un moyen comme un autre d’exprimer cette colère, ce trouble, cette souffrance provoqués par une institution qui n’est pas organisée pour écouter les chômeurs mais pour faire du traitement de masse. Pour un service public, perdre sa vocation première, c’est affreux.