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Supervision bancaire : l’accord arraché à Bruxelles sera-t-il suffisant ?

Publié le 14 décembre 2012
L'accord sur la supervision des banques trouvé dans la nuit de jeudi est une avancée, mais des règles plus contraignantes sont nécessaires pour éviter de nouvelles crises.
Dominique Perrut est consultant bancaire pour DPA Finance, chercheur associé à l'Université d'Angers et membre de Finance Watch, une ONG européenne. Il est aussi écrivain. Son dernier roman, Patria o muerte, est publié chez Denoël, 2010.Laurent...
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Dominique Perrut et Laurent Pinsolle
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Dominique Perrut est consultant bancaire pour DPA Finance, chercheur associé à l'Université d'Angers et membre de Finance Watch, une ONG européenne. Il est aussi écrivain. Son dernier roman, Patria o muerte, est publié chez Denoël, 2010.Laurent...
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L'accord sur la supervision des banques trouvé dans la nuit de jeudi est une avancée, mais des règles plus contraignantes sont nécessaires pour éviter de nouvelles crises.

Atlantico : Un accord sur la supervision bancaire a été trouvé jeudi 13 décembre. Ce dernier sera opérationnel le 1er mars 2014, et il est prévu qu'environ 200 banques seront supervisées directement par la BCE, notamment celles dépassant 30 milliards d'euros d'actifs. La France voulait que toutes les banques soient placées sous la supervision de l'institution de Francfort, va-t-on assez loin dans cet accord ?

Dominique Perrut : Revenons d’un mot sur le contexte de cet accord. Afin de trouver une réponse décisive à la crise de l’euro, le Conseil Européen a élaboré depuis juin, avec les responsables des institutions concernées, un programme de consolidation de l’Union économique et monétaire. Ce plan vise une union renforcée selon quatre volets : budgétaire, économique, politique et surtout bancaire. Cette feuille de route, que discute le Sommet européen en cours veut remédier aux deux faiblesses constitutives de l’euro. Il s’agit, d’une part, de l’absence de coordination budgétaire et économique suffisante, accompagnée de mécanismes de solidarité ; d’autre part, du maintien d’une supervision au niveau national face au mouvement d’intégration financière favorisé par la mise en place de l’euro.

Le projet d’Union bancaire envisage la centralisation de la supervision sous l’égide de la BCE, condition nécessaire pour faire recapitaliser les banques en difficulté par le Mécanisme européen de solidarité, nouvellement instauré, avec une capacité d’environ 500 milliards d’euros. Ceci devrait briser les cercles vicieux nationaux entre les banques et les États et stabiliser ainsi la zone euro.

L’accord passé hier prévoit, selon le plan du Conseil européen et les deux propositions de règlement de la Commission, publiées le 12 septembre, la mise en place de la supervision centralisée. Le projet de règlement énonce que le champ de la supervision couvre l’ensemble des banques de la zone euro. Cette supervision ne concernera que les aspects prudentiels, ceux qui concernent la sécurité du système. Un partage des tâches est prévu par le projet de règlement entre le superviseur centralisé et les autorités nationales, qui conserveront par exemple, le contrôle de la protection du consommateur et la préparation des décisions pour le niveau centralisé.

On se focalise excessivement, me semble-t-il, sur la question du contrôle direct par la BCE sur un peu moins de 200 banques et non sur les 6.000 banques de la zone euro, ce qui serait techniquement infaisable et peu rationnel économiquement. Je crains que l’on ne confonde ici délégation et abandon de pouvoirs. La BCE aura sous sa responsabilité directe les banques systémiques, celles recevant des soutiens publics et probablement la plupart des banques transfrontalières. Les autres feront l’objet d’une délégation, pouvant être très large et qui, d’ailleurs, pourra être reprise à tout moment par la BCE. C’est exactement le schéma que j’avais envisagé dans une note publiée en début de semaine. Mais la supervision sera unifiée, probablement au moyen de protocoles très précis encadrant les délégations aux autorités nationales. D’ailleurs, le contexte réglementaire qui se met en place (le fameux ratio Bâle III), laissant une marge d’appréciation accrue au superviseur (comme les surcharges variables de fonds propres, voir ci-après), exclut que certaines dispositions puissent s’appliquer différemment, au sein de la zone euro, selon les banques ou les pays. C’est même là l’un des avantages apportés par cette réforme.

En revanche, la question des relations entre la BCE et l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui rassemble les Autorités de supervision des 27 pays de l’Union, est beaucoup plus délicate. C’est là que se situe un réel danger de supervision à deux vitesses, parfois évoqué.

En effet, l’ABE est chargé de la définition d’une guide unique de supervision (le single rulebook) pour les 27 pays de l’Union. Cependant, ses pouvoirs sont limités, et son fonctionnement est collégial. Comment les autorités des pays hors zone euro ne seraient-elles pas tentées de préserver jalousement la marge de manœuvre élargie, mentionnée ci-dessus, offerte par le régulateur international (le Comité de Bâle) ? Ensuite, avec ses capacités réduites, comment l’ABE fera-t-elle appliquer les règles uniformes, si elle parvient à les édicter ? Enfin, comment, trancherait-elle dans les conflits surgissant entre la BCE et le Financial Services Authority (FSA), le superviseur anglais, par exemple, dans l’un des conflits récurrents au sein des groupes transfrontaliers ? Le renforcement très significatif des pouvoirs de l’ABE me paraît être le corollaire inévitable et nécessaire de la supervision centralisée si l’on veut éviter un éclatement de la fonction prudentielle dans l’Union. Une telle dérive conduirait à une compétition réglementaire et une menace pour l’intégrité du marché unique. C’est là, beaucoup plus que dans les modalités de délégation de la supervision centralisée, un peu anecdotiques, que je vois le nouveau défi que cette réforme fait surgir.

C’est sans doute à l’occasion d’un tel renforcement de l’ABE que le paysage européen de la supervision, comportant trop d’instances aux contours imprécis, pourrait être redéfini, clarifié, afin d’en garantir l’efficacité et la lisibilité pour le citoyen, première condition d’une adhésion démocratique.

Laurent Pinsolle : Naturellement, les dirigeants européens n’ont pas reculé devant le ridicule pour parler d’un « accord historique », comme le dit Michel Barnier. Pourtant, les évènements des trois dernières années devraient les inciter à plus de prudence. Pire, le contenu de l’accord est absolument révoltant. La première conclusion de cet accord, c’est que, comme d’habitude, l’Allemagne a obtenu ce qu’elle voulait. La France et les instances européennes voulaient que la supervision s’étende aux 6000 banques et soit mise en place dès l’an prochain. L’Allemagne voulait exclure ses banques régionales et attendre 2014. Résultat, l’accord ne concerne que les banques dont le bilan est supérieur à 30 milliards d’euros (et exclut donc les banques régionales) et s’appliquera à partir de mars 2014…

Dans une note qu'il nous a envoyée, Laurent Pinsolle, porte-parole de l'ancien candidat à la présidentielle gaulliste Nicolas Dupont-Aignant, précise qu'aucun mécanisme de régulation de la création monétaire par les banques n'est prévu, et souligne l'absence de normes prudentielles, notamment pour limiter les activités spéculatives, ce que les États-Unis ou la Suisse se sont attachés à faire. L'application des normes de Bâle III suffirait-elle pour l'Europe?  Fallait-il plus de règles (vous avez parlé de revoir "la structure" des banques dans la note de la fondation Robert Schuman) ? 

Dominique Perrut : La création monétaire relève de la politique monétaire de la banque centrale, avec ses instruments propres. Mais les règles prudentielles y contribuent, notamment dans le nouveau cadre. Le standard de Bâle III prévoit en effet un instrument entièrement nouveau : les « coussins contra-cycliques ». Ce sont des surcharges de fonds propres que le superviseur peut exiger des banques, de façon discrétionnaire, pour contrer les expansions excessives du crédit, souvent à l’origine des crises. Cette innovation, qui veut agir sur les causes de la crise financière récente, élargit ainsi la palette d’action des banques centrales pour contrôler le crédit et contrer les bulles spéculatives.

On doit rappeler que les nouvelles normes prudentielles sont considérablement alourdies. On peut s’interroger à ce sujet sur l’opportunité ou le calibrage de certaines de ces règles (je pense au prochain ratio de liquidité à long terme, qui pourrait freiner excessivement l’activité normale de la banque commerciale). La question aujourd’hui posée dans le cadre de Bâle III est de savoir si cette réforme ne risque pas de trop contraindre le modèle de financement européen fondé sur les banques universelles et, par suite, de pénaliser les petites entreprises, créatrices d’emploi. De plus, les Etats-Unis viennent de faire marche arrière vis-à-vis du calendrier prévu pour la mise en œuvre de ces ratios, ce qui constitue une menace de concurrence réglementaire vis-à-vis des banques européennes.

La question d’interdire certaines activités bancaires, ou de les cantonner dans des structures ad hoc se pose réellement. L’absence de proposition sur les structures bancaires est sans doute un point faible du projet d’Union bancaire. Il est vrai que le rapport Liikanen, remis récemment à la Commission, examine cet aspect. Mais ses propositions paraissent timides et même vagues. L’activité de négociation pour compte propre des banques d’investissement est dans tous les esprits. Mais la séparation juridique (qui doit s’accompagner d’une cloison étanche sur le plan financier), ne suffit pas à elle seule. Si l’on veut réduire ces activités jugées peu utiles, voire dangereuses, la séparation doit être complétée par une surcharge de fonds propres, à un niveau pénalisant.

Laurent Pinsolle : Bien sûr, les pays européens ont mis en place un cadre juridique européen d’intervention en cas de crise bancaire. Mais personne ne semble s’étonner que l’UE se préoccupe de traiter les conséquences de l’anarchie financière sans s’attaquer aux causes. En effet, même si, dans l’absolu, il est positif de prévoir des mécanismes de sauvetage du système financier (encore qu’ici, il pose de graves problèmes, je vais y revenir), il vaut mieux essayer d’éviter les crises.

Et c’est bien tout le problème depuis quatre ans : l’UE n’a pas fait grand chose pour améliorer la supervision des banques et de la finance. Même les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et la Suisse ont fait plus en allant plus loin que les normes Bâle 3. L’UE ignore tout mécanisme de régulation de la création monétaire par les banques, ne propose pas de nouvelles normes prudentielles, ni même de véritables limites aux activités spéculatives qui nous ont menés à la crise.

L'accord a-t-il été pensé comme contraignant ? Fallait-il penser aussi à punir les banques, au-delà de leur fermeture, afin qu'elles soient plus disciplinées ?

Dominique Perrut : Quant aux fautes que peuvent commettre des responsables, il existe un éventail de mesures qui peuvent aller de sanctions comme le retrait d’agrément à des injonctions de la part du superviseur, ou encore aux procédures judiciaires classiques, civiles et pénales.

La véritable réponse aux excès se trouve dans les réformes qui préviendront les dérapages et corrigeront le système. De ce point de vue, la centralisation de la supervision est le premier volet, essentiel, de l’union bancaire, qui en comporte deux autres : l’harmonisation de la garantie des dépôts et l’instauration de mécanismes nationaux de résolution des crises, destinés à en reporter le coût des faillites ou des renflouements sur le secteur financier et non le contribuable. Ces dispositifs doivent être centralisés à terme sous l’égide d’une autorité européenne indépendante, et soutenues le cas échéant par le Mécanisme européen de stabilité (MES). Ces deux instruments, confortés par le MES, consolideront le système financier et dissuaderont les dérives.

Les réformes de l’Union, telles que le système de redressement et résolution des crises bancaires, s’inscrivent dans le cadre des réformes programmées par le G20 en 2008 et orchestrées par le Conseil de stabilité financière. Cette refonte d’ensemble de la régulation financière est ambitieuse, mais elle doit affronter un obstacle majeur qui est celui de la mise en place harmonisée. Les mesures doivent en effet concerner tous les secteurs de la finance et tous les pays. Faute d’une telle coordination, la pression réglementaire accrue sur certains secteurs (les banques) ne ferait que relancer les secteurs moins contrôlé, comme le système bancaire parallèle (le shadow banking), et reproduirait ainsi les conditions qui ont conduit à la crise récente. Quant à la concurrence entre pays, on voit combien le recul américain sur Bâle III risque de retarder sa mise en œuvre, ou d’instaurer des conditions de concurrence peu loyales.

Laurent Pinsolle : Alors que dans le monde anglo-saxon, les banques subissent un minimum (mais pas assez) les conséquences de leurs errements, dans la zone euro, c’est buffet de liquidités à volonté et sans la moindre contrepartie. En effet, quand la BCE a créé 1000 milliards d’euros pour re-financer les banques, le futur organe de supervision bancaire n’a pas demandé quoique ce soit aux banques, ce qui est révoltant. Et il n’est toujours pas question de la moindre demande dans cet accord.

L'accord de jeudi soir propose un mécanisme de résolution des crises bancaires doublement choquant. Jusqu’à présent, c’étaient les gouvernements, en Irlande, en Grande-Bretagne, en France ou en Espagne, qui étaient responsables des plans de sauvetage des banques, créant donc une responsabilité démocratique et permettant au peuple de demander des comptes à leurs élus (comme aux Etats-Unis par exemple). Le nouveau mécanisme court-circuite la démocratie.

 

En effet, c’est la BCE qui se retrouve en charge de la supervision et qui pourra aider directement les établissements bancaires. Cela est extrêmement choquant car cela revient à nouveau à retirer une prérogative des gouvernements nationaux pour la confier à nouveau à des technocrates indépendants et irresponsables, comme souvent dans cette Europe. En outre, il ne faut pas oublier que la BCE a failli en laissant se former une bulle financière dans les années 2000.

 

Cet accord va-t-il permettre d'éviter les futures crises ?  Peut-on considérer qu'il est une étape vers  une union économique ?

Dominique Perrut : C’est le déploiement du dispositif d’ensemble de l’union bancaire, supervision centralisée, garantie des dépôts et outil de résolution des crises bancaires centralisés, avec le soutien du MES, qui doit conduire au renforcement et à l’assainissement du système financier, en réduisant l’aléa moral. On désigne par là une situation d’impunité relative des dirigeants quand ils comptent sur le secours des pouvoirs publics même en cas de défaillance occasionnées par des activités douteuses. Or, la gestion de la dernière crise a porté à son point culminant ce climat d’aléa moral. Les nouveaux outils que l’Europe, de concert avec le CSF, est en train de construire sont conçus pour assainir du système financier et en terminer avec l’impunité. Les observateurs et tous les citoyens doivent donc surveiller avec vigilance chaque étape de l’application du programme destiné à consolider l’euro, et demander des comptes à leurs dirigeants. Il s’agit de notre bien commun.

Laurent Pinsolle : L’accord de jeudi soir est révoltant. Non seulement, il amplifie le transfert de compétences vers des technocrates apatrides et irresponsables, mais en plus, il n’exige rien de la part du système financier. Et enfin, il ne fait que traiter les conséquences de la crise financière sans en traiter les causes.

 Propos recueillis par Ann-Laure Bourgeois

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rudi11
- 15/12/2012 - 07:37
quelle blague
c est juste du cinema pour les medias, priés de donner la patee au populo

la bce est à frankfort, sous l oeil vert de gris de tata merkel et rien ne se fera qui puisse deranger goldman sachs et wall street
sianabog
- 14/12/2012 - 10:31
Bof
Du moment que Goldman Sachs peut continuer de gouverner nos gouvernements occidentaux.

Lisez aussi, au moins sur Internet "La Banque : comment Goldman Sachs dirige le monde" écrit par le correspondant du Monde à Londres, Marc Roche
http://www.dailymotion.com/video/xj6n7f_la-banque-comment-goldman-sachs-dirige-le-monde_news
Equilibre
- 14/12/2012 - 10:29
Technocratie, quand tu nous tiens
Marrant, la notion de responsabilité est l'un du pilier du libéralisme.
Tu gagnes, neuros.
Tu perds, pas neuros.
En UE(RSS),
tu gagnes, neuros
tu perds, neuros quand même. Enfin, seulement si tu es gros et banque.
L'UE n'est donc pas libérale, mais cela tout le monde DEVRAIT le savoir. C'est juste un énorme système de vol organisé par des politiques auzodre de ... Bonne question.
Aux ordres de qui au fait?