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Au secours ! Le démon de la dépense a rattrapé la gauche

Publié le 14 décembre 2012
Alors que la France se félicite du maintien de son triple A par l'agence Fitch, l'institut Montaigne détaille une série de mesures drastiques pour faire 40 milliards d'économies : augmenter le temps de travail des fonctionnaires, instaurer une franchise de remboursement médical...
Jean-Yves Archer et Laurent Bigorgne
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Jean-Yves Archer est spécialiste en conseil de haut de bilan. Il dirige le Cabinet Archer et est gérant de Archer 58 Research, une société de recherches économiques fondée en mai 2012.Laurent Bigorgne est directeur de l'Institut Montaigne.
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Alors que la France se félicite du maintien de son triple A par l'agence Fitch, l'institut Montaigne détaille une série de mesures drastiques pour faire 40 milliards d'économies : augmenter le temps de travail des fonctionnaires, instaurer une franchise de remboursement médical...

Atlantico : Lors de sa conférence de presse du 13 novembre, le président de la République a confirmé son ambition de réduire la dépense publique de 50 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat et a prévu d’y ajouter un effort supplémentaire de 10 milliards pour financer la politique de compétitivité. Les premières mesures prises par le gouvernement vous paraissent-t-elles à la hauteur de son ambition ?

Laurent Bigorgne : Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit de réaliser 12,5 milliards d’euros d’économies sur les dépenses publiques, économies portant à 80 % sur le budget de l’Etat et à 20 % sur celui de l’assurance maladie. Cet objectif respecte la feuille de route tracée par le gouvernement pour parvenir à une réduction totale des dépenses publiques de 50 milliards en 2017. 

Cependant, les postes de dépenses sollicités dans ce texte ne sont pas en capacité de fournir l’ensemble de l’effort envisagé sur la durée du quinquennat. Pour y parvenir, il n’y a pas d’autre solution que d’engager une révision profonde de l’ensemble des dépenses publiques, en particulier des dépenses d’intervention. C’est là la seule politique crédible pour réduire la dépense publique de 60 milliards, puisque s’ajoutent au montant initial les 10 milliards d’économies supplémentaires nécessaires au financement du crédit d’impôt compétitivité emploi, et dont le gouvernement n’a pas encore précisé la nature.


Jean-Yves Archer : Tout d'abord, il n'est pas inutile de relever que le président a parlé de 50 milliards dans son propos liminaire énoncé à partir de notes écrites. C'est un journaliste qui lui a rappelé, en deuxième partie, qu'il fallait ajouter 10 milliards additionnels.

Autant dire que l'on est saisi d'un certain doute face à une telle omission. S'agit-il d'un acte manqué cher aux analystes lacaniens ? Ou s'agit-il d'un président dont le bagage intellectuel est clairement établi (HEC, Sc-Po' ENA) qui oublie 10 milliards quand il relit son discours pour un moment aussi formel qu'une conférence de presse ? Dans les deux cas, le trouble s'installe.

Au trouble sensoriel vient s'ajouter l'incertitude factuelle car rien de concret n'a été dit sur les voies et moyens permettant de réaliser annuellement 10 milliards d'économies. A une autre question de la presse, le président a seulement dit qu'il fallait parvenir à réaliser 1% d'efforts de gestion sur 1200 milliards et que cela ne paraissait pas insurmontable.

Là où les paramètres s'entrechoquent, c'est que bien des mesures décidées ne sont pas financées (question de trésorerie) mais surtout ne sont pas correctement chiffrées. Les spécialistes et autres travailleurs sociaux indiquent que la charge des emplois d'avenir n'a pas été prise en coûts complets. De même, plusieurs spécialistes ont évoqué le coût nettement plus significatif à prévoir des contrats de génération. A pleine puissance en 2016, le gouvernement indique un coût de 1 milliard là où des experts envisagent un montant de 1,5 milliards.

En matière éducative, le président veut en faire un marqueur de son quinquennat et il est vrai que la situation est aussi humainement triste que collectivement calamiteuse. Près de 150 000 jeunes sortent du système sans formation ni aptitudes au monde du travail. C'est une saignée de forces vives et de productivité qui alimente la désespérance mais aussi la dépense publique par le nombre croissant de jeunes adultes relevant du RSA.

Si le constat est grave, faut-il pour autant recruter massivement alors que l'Etat n'exploite pas complètement le gisement des professeurs récemment retraités qui seraient ravis de reprendre du service et de compléter leurs pensions. Ce dispositif aurait pu être mis sur pied en trois mois là où les troupes Peillon ne seront disponibles que plus tard. Or le temps a un coût.

Notre réponse est donc claire : en matière d'ambition de réduction des déficits, il y a la partie tribunicienne loin de la partie technicienne. Si l'ambition était étayée, le tonique ministre Cahuzac aurait établi une note et le président s'en serait inspiré en public pour dire à la Nation là où les efforts allaient porter. Au lieu de celà, une décevante partie de cache-cache que Winston Churchill ou André Boulloche ( unique socialiste du Gouvernement Debré en 1959 et spécialiste des questions d'éducation puis de budget ) n'auraient jamais voulu mener a commencé.

Contrairement à ce qu’il affirmé durant la campagne, certaines dépenses de François Hollande comme le contrat de génération ou le recrutement 40 000 nouveaux enseignants en 2013 n’étaient pas budgétées. Depuis son élection, il accumule les nouvelles dépenses (retraites, allocation de rentrée scolaire, hausse du RSA,etc..). Dans ces conditions, le président de République peut-il sérieusement s’attaquer à la réduction du déficit et de la dette comme il l’a promis ?

Laurent Bigorgne : Si l’on s’en tient à la position constante du ministre du Budget depuis son entrée en fonction, les dépenses nouvelles donneront lieu à compensation. Compte tenu de l’explosion des prélèvements obligatoires après le PLFR cet été et à l’occasion du PLF 2013, il serait sage que ces nouvelles dépenses soient gagées par des économies budgétaires…

Jean-Yves Archer : S'agissant d'une promesse présidentielle de cette importance, l’État trouvera une solution. Par le redéploiement de dépenses ou par l'endettement.

Ce qui parait stupéfiant, c'est que la gauche a l'air depuis six mois de découvrir la crise alors même qu'un de ses anciens leaders, Didier Migaud, est à la tête de la Cour des comptes et que Monsieur Cahuzac était président de la puissante commission des Finances de l'Assemblée Nationale.

Qu'une majorité qui arrive découvre des choses est classique mais qu'elle joue à la virginité comme si elle avait cru que 2011 relevait des Trente Glorieuses est assez navrant. On peut être en désaccord intellectuellement mais ne pas prendre l'opinion publique faussement à témoin.

Les politologues dignes de feu François Goguel ont écrit sur l'effet boomrang qui suit ce genre de petite astuce.

D’après l’économiste François Ecalle, de la fin des années quatre-vingt à 2012, le déficit structurel a augmenté d’environ 2 points de PIB. Les gouvernements de gauche ont contribué à l’aggraver à hauteur de 4,7 points, du fait d’une très forte croissance des dépenses publiques dans les années 1989-1993 et d’importantes baisses des prélèvements obligatoires dans les années 1999-2002. Les gouvernements de droite l’ont globalement réduit de presque 3 points de PIB, avec  notamment des mesures de redressement de 2011 et 2012. La gauche a-t-elle naturellement tendance à dépenser plus que la droite ? Pourquoi ?

Laurent Bigorgne : Nous montrons bien dans notre travail que l’addiction à la dépense publique n’est ni de gauche, ni droite. Un consensus politique s’est formé autour de cette préférence très française et nous a conduits au bord de la falaise. Nous avons besoin d’un consensus de même nature désormais, sur une décennie au moins, pour redresser la situation de nos comptes publics et restaurer des marges de manœuvre au service de la compétitivité de nos entreprises. D’autres l’ont fait avant nous, nos partenaires et ceux qui nous financent nous le réclament… Il n’y a pas à tergiverser. Donnons acte au gouvernement d’être résolu dans son engagement.

Jean-Yves Archer : Première remarque, les deuxièmes mandats présidentiels sont des pièges sur bien des plans. Des politologues éminents comme Roland Cayrol ou Stéphane Rozès l'ont démontré. Alors que François Mitterrand épaulé par Laurent Fabius (1984) puis Jacques Chirac (1986) avaient réhabilité l'esprit d'entreprise, le deuxième septennat a mis en avant les années fric. On est passé du modèle d'Antoine Riboud (auteur en 1986 d'un toujours actuel rapport sur la Modernisation de l'emploi) aux années Bernard Tapie et aux exubérances de l'effet Veblen des économistes.

La gauche n'a pas une "nature" à dépenser plus que la droite : l'une et l'autre de ces formations partisanes ont une logique socio-électorale. Elles sont victimes de cette dérive qui consite à baisser sans cesse son seuil d'acceptation à la demande des citoyens.

Combien d'élus disent à leur cabinet : "combien il faut pourqu'ils nous f.... la paix ? " Georges Frèche était accusé de clientèlisme car il avait l'audace un peu coriace de ne pas le cacher. Prenez le cas du désenclavement du Massif central qui est un bien collectif positif. Ne croyez-vous pas tout de même qu'un élu du Cantal (Georges Pompidou) puis du Puy de Dôme (Valéry Giscard d'Estaing) puis du Morvan (François Mitterrand) puis de Corrèze (Jacques Chirac) constituent une aide à la décision ?

On est loin du multiplicateur keynésien, on est en face de stratégies politiciennes qui engagent des fonds sans aucun répondant personnel d'aucune sorte. 

Ne soyons pas naïfs, il y a des élus de gauche qui savent gérer et d'autres qui disent oui à presque tout et ont fait exploser le principe intelligent de la décentralisation qui est devenue un gouffre. La France n'est pas mal-administrée, elle est sur-administrée et le système est à la limite de l'asphyxie. Gérard Belorgey l'avait montré dans un ouvrage célèbre (la France décentralisée) où il parlait de la néfaste "polysinodie administrative". Reconnaissons à Ségolène Royal le mérite d'en avoir parlé lors de la campagne de 2002 et à Nicolas Sarkozy d'avoir voulu greffer un conseiller territorial au milieu des baronnies locales.

Là où la gauche est véritablement en train de rater un moment historique (à la fois politique et budgétaire), c'est qu'elle était la seule à pouvoir compacter le millefeuille administratif car elle est actuellement détentrice de l'exécutif, de la majorité au Parlement, de la quasi-intégralité des régions et de la grande majorité des départements. Au lieu de faire plancher Monsieur Jospin sur le cumul des mandats, il eût été avisé, en termes de dépenses publiques, de le faire animer un groupe d'experts sur l'administration territoriale.

Sur ce sujet, seul le ministre Valls a demandé un audit sur l'opportunité du maintien du nombre actuel de sous-préfectures.

En matière de dépenses publiques, j'ai eu l'honneur d'être formé par l'éminent Pierre Lalumière (époux de la ministre socialiste Catherine Lalumière) et par l'actuel président de Suez Gérard Mestrallet qui était alors au cabinet de Jacques Delors (1982). L'un m'a appris la loi de Wagner qui dispose que plus la société est complexe, plus la dépense publique augmente. (Adolf Wagner, 1872). Nous y sommes clairement. Quant au minutieux conseiller Mestrallet, il nous montrait la complexité des répartitions budgétaires étatiques.

J'ai le souvenir d'avoir, deux ans plus tard, travaillé sur les facturations internes à la RATP entre le réseau des bus (alors dirigé par Jean-Paul Bailly, actuel président de La Poste) et le métro. Des dizaines de personnes de la direction financière passaient des heures à inventer des clefs de répartition x ou y là où l'usager contribuable ne gagnait rien, in fine. 

Comme l'a dit Edgar Morin, nous sommes dans des pays où il ne faut pas oublier l'accent "circomplexe" tant la complexité nous nuit en temps et en ressources collectives. Voilà les points de PIB qu'il faut gagner : réduction du clientélisme d'une part et éradication, autant que possible, des foyers illusoires de complexité.

 

Dans le contexte particulier de la crise, François Hollande, qui a hérité  d’un déficit structurel inférieur à celui de 2007, peut-il rompre avec cette tendance ?

Laurent Bigorgne : La question est moins de savoir s’il peut rompre avec cette tendance que de savoir comment il va s’y prendre. La méthode de la RGPP a été très critiquée, parfois par ceux-là même qui ont  contribué à l’inspirer ou à la mettre en œuvre. Elle a pourtant porté de premiers résultats. Il convient de les analyser et d’en tirer un certain nombre d’enseignements utiles pour l’avenir. Rappelons que c’est l’équivalent de plusieurs RGPP qu’il convient désormais de déployer…

Jean-Yves Archer : Il faut être prudent sur cette affirmation : le déficit structurel est une notion évolutive avec la conjoncture et il est clair que les dernières années du gouvernement Fillon ont installé une forme de rigueur voire d'austérité. 

Le président Hollande vient d'infléchir, publiquement le 13 novembre 2012, sa politique économique. Alors que son logiciel personnel et clairement celui de Monsieur Moscovici les orientent vers une politique de la demande et un soutien de la consommation, ils sont désormais – après des tâtonnements que Monsieur Gallois a physiquement ressentis – en passe de s'orienter vers une politique de l'offre où les mots-clefs sont compétitivité et productivité. 

Hélas, pour porter ses fruits, une telle politique ne doit pas décourager l'entrepreneur et surtaxer les PME. De la même manière que tout le monde a compris que les ménages modestes allaient aussi être appelés à contribuer, les petits entrepreneurs ont fait leurs calculs. De là il va ressortir une pseudo-politique de l'offre avec un caractère simultané fiscal qui sera pro-cyclique puisqu'il contribuera à alimenter la récession de 2013. Pour ma part, je nomme une telle politique économique d'orpheline car je n'ai trouvé aucun auteur sérieux la justifiant analytiquement.

Il y aura du fait de l'approfondissement de la crise moins de recettes fiscales que budgétées avec en plus un taux de croissance retenu de 0,8% par le PLF 2013 qui sera démenti par les faits.

Cette double perte en ligne de recettes frôlera les 20 milliards et là se trouve la réponse à votre question sur le futur déficit structurel.

 

 


Le rapport « redonner sens et efficacité à la dépense publique » publié ce jeudi par l'Institut Montaigne préconise un effort drastique et soutenu de réduction des dépenses publiques. Dans une période de crise, le risque n’est-il pas de plonger le pays dans la récession comme c’est le cas dans d’autres pays européens quoi ont pratiqué des politiques d’austérité ? L’augmentation des impôts est-elle une option envisageable pour réduire le déficit ?

Laurent Bigorgne : Au cours des dernières années, l’effort de réduction du déficit public a très largement porté sur la fiscalité, à tel point que le niveau des prélèvements obligatoires sera supérieur à 46 % du PIB en 2013. Nous n’avons plus de marge de manœuvre dans ce domaine. Au-delà, la compétitivité, la croissance et l’emploi seraient durablement affectés dans notre pays. C’est donc la voie de la réduction de la dépense publique, moins récessive, que nous devons emprunter aujourd’hui. Le premier ennemi de la croissance, c’est la dette. La croissance est en effet directement et durablement impactée lorsque la dette publique dépasse les 90 % du PIB. C’est la situation que la France affronte en ce moment. Nous n’avons pas le choix de l’objectif. La croissance dépend de l’assainissement de nos comptes publics.

Jean-Yves Archer : Je suis en train de prendre connaissance de ce rapport qui est plus fin qu'il n'y parait. Son thème central est bien entendu de préconiser une réduction de la dépense publique pour redonner du pouvoir d'achat aux ménages et pour soulager les entreprises. Mais, il ne vilipende pas la dépense publique en elle-même. Il milite pour qu'elle soit appropriée et efficace.

Sur certains aspects comme la maîtrise de l'ALD (affection longue durée), on note une volonté de contenir la lourde croissance de cette prise en charge à 100% mais on ne corrèle pas cela avec les maladies du troisième âge (vers 60 ans) auxquelles elle est liée : diabète, pathologies cardiaques, etc. Sous réservbe d'examen plus attentif, une certaine surprise attend le lecteur lorsqu'on passe au stade des préconisations. Par exemple supprimer la PAT (prime d'aménagement du territoire) n'est pas la question pivot. La vraie problématique est de se demander si une politique d'aménagement du territoire passe encore par la survie de la DATAR pourtant souvent décrite comme une administration de mission désormais plutôt incrustée...

Dans les autres pays européens, ce sont souvent les hausses de prélèvements obligatoires qui ont eu un rôle récessif. Les baisses de dépenses publiques l'ont été avec vigueur car elles ont attaqué de front la politique de rémunération des fonctionnaires et le niveau nominal des retraites. Là sont alors réunies les conditions d'une austérité récessive. 

S'agissant de la France, il faut être lucide : l'effort fiscal n'est pas fini et va entraîner bien des effets pervers : moindre rendement fiscal et courbe de Laffer, essor des transactions occultes, départs des jeunes entrepreneurs vers Londres et des seniors vers la Belgique.

Le Gouvernement s'est placé (ndlr : a placé le pays) dans une configuration où seule la taxation lui permettra de tenir nos engagements européens.

Aujourd’hui, le niveau de la dépense publique est de 56 % de la richesse nationale. Si ce chiffre semble élevé, le modèle social français est souvent cité en exemple. Ce chiffre est-il justifiable au regard de la qualité des biens et des services publics qu’il  permet de produire ?

Laurent Bigorgne : Ce niveau est sans précédent au regard de notre histoire, parmi les plus élevés des pays de l’OCDE et très supérieur à celui de nos voisins. En Allemagne, le niveau de la dépense publique est inférieur de 10 points de PIB, pourtant les services et les prestations publics n’y sont pas moins performants. Leur qualité n’est donc pas corrélée au niveau de la dépense publique, c’est d’ailleurs ce que le Président de la République a explicitement reconnu lors de sa conférence de presse de novembre. Ainsi, rien ne justifie que la dépense publique ne soit pas explorée, évaluée et au final arbitrée au regard de son efficacité réelle.

Jean-Yves Archer : Votre question est claire : ma réponse le sera tout autant. Il y a dégradation de la qualité des services publics et sur ce thème je suis en phase avec nombre d'analyses y compris syndicales même lorsqu'elles sont virulentes.

J'écoutais Madame Taubira devoir reconnaitre, Mardi à l'Assemblée ( questions au gouvernement ) que 3 hélicoptères sur les 5 affectés à lutter contre les trafiquants d'or en Guyane sont en panne. Cet été, il y a eu des épisodes similaires avec des Canadair, etc. L'inventaire des dysfonctionnements est probablement impressionnant et aucune donnée consolidée ne circule valablement.

En revanche, la France conserve les atouts de son modèle social : ce que l'on nomme les amortisseurs de crise et on imagine mal lma majorité actuelle remettre en cause ce volet des dépenses publiques. A l'inverse le RSA vient d'être augmenté : +10% sur 5 ans au-dessus de l'inflation. Comme par prémonition que son nombre de bénéficiaires en fin de quinquennat sera plus important – hélas – qu'à ce jour.


Les dépenses de prestations sociales et de subventions diverses au monde économique représentent plus de la moitié de la dépense publique et plus des trois quarts de son accroissement de ces trente dernières années. Existe-t-il des abus ? Comment réduire ce poste de dépense ?

Laurent Bigorgne : Il existe dans le champ des dépenses d’intervention des marges de manœuvre importantes, que nous pouvons solliciter tout en préservant la qualité des prestations assurées. Dans les domaines de l’assurance maladie, de l’assurance chômage, du logement, de la politique familiale, des prestations sociales de solidarité ou encore des dépenses publiques en faveur des entreprises, l’examen des politiques menées et de leur efficacité permet d’identifier de nombreux moyens de poursuivre les mêmes objectifs à moindre coût.

Jean-Yves Archer : Selon mon entendement de notre situation, nous vivons autour d'un pacte collectif sociétal qui attend beaucoup de la Loi. De nombreuses lois sont votées et après, elles ne sont que sporadiquement appliquées à commencer par le principe d'égalité salariale entre femmes et hommes.

Au plan économique, il y a bien entendu des subventions mais pour être précis ce sont plutôt des cas d'exonérations ( jeunes entreprises innovantes, zones franches, pures niches fiscales de détaxations, etc ) qui se sédimentent et représentent un lourd manque à gagner.

Analytiquement, il y a un travail à poursuivre sur certaines pratiques d'allègements de charges et sur leurs abus.

Les URSSAF sont une mine pour le gouvernement qui devrait étudier les cas de fraudes que ces fonctionnaires du quotidien relèvent avec sérieux et conscience professionnelle. Ayant été un peu plus de dix ans commissaire aux comptes, il m'est arrivé de voir des cas où des individus, mandataires sociaux, ne vivent qu'avec l'idée de spolier l'Etat. Cette fraude me parait plus significative en volume que les escroqueries aux CAF qui doivent aussi être vilipendées.

En matière de dépense publique, je voudrais conclure par une conviction : bien peu ont une vision précise de ce qui se passe. La machine publique est complexe et ne se laisse pas dévoiler par la première équipe de jeunes auditeurs.

Selon moi, une phrase résume notre situation fiscale et d'endettement : "Une accumulation de faits n'est pas plus une science qu'un tas de pierres n'est une maison" Henri Poincaré. ( La science et l'hypothèse ).  

(Ces propos ont été recueillis séparément)

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myc11
- 15/12/2012 - 13:39
Il y a dépenses et dépenses.
@Corsaire, celles qu'on investit en espérant une amélioration structurelle et fonctionnelle, et celles qui sont des dépenses sans lendemain.
max ch'tigone
- 15/12/2012 - 13:35
cloche de verre
le mal français?
une cloche de verre recouvrant le territoire
abritant plus de 200 sortes de "fromages"
inquiets de leur perception du monde au dela de la paroi
anxieux pour leurs privilèges
protégés par du sable
mais si sûrs d'eux
Un grâve inconvénient. la cloche est étanche...l'olfactif va en prendre un coup!
myc11
- 15/12/2012 - 13:34
Eradication des foyers illusoires de complexités,
En ces termes complexes, vous voulez dire qu'un peu plus de pragmatisme ne ferait point de mal; ah que la pensée françoise réflète l'administration ainsi formatée par la formation énarque de ceux qui nous gouvernent. Bonjour les finances! Je comprends que Nicolas Sarkozy qui n'était pas énarque soit si mal vu par certains!